Alcune novità per i controlli ambientali

Alcune novità per i controlli ambientali
Gianfranco Amendola

Tutti sappiamo che non basta avere una buona legge; occorre anche che sia applicata. E,
a tal fine, è indispensabile che vi siano controlli seri, continuativi ed adeguati.
Questo è tutto quello che manca nella normativa ambientale. Senza ripetere cose già dette, abbiamo una legge generale (D. Lgs 152/06) che è pessima e ben poco applicata, anche a causa della carenza di controlli. Trattasi, peraltro, di difetti strettamente connessi in quanto è evidente che, quanto più una legge è di difficile comprensione oppure complicata anche tecnicamente, tanto più ne risentono i controlli sia come quantità sia come qualità. A questo si aggiunga che i controlli tecnici, i quali sono la base per le più rilevanti contestazioni in campo ambientale, sono affidati alle Agenzie regionali per la tutela ambientale (ARPA), quasi sempre prive di personale, mezzi e professionalità; di modo che troppo spesso i (pochi) controlli che vengono effettuati, in presenza di norme complicate, confuse e contraddittorie, si limitano a riscontrare solo eventuali situazioni macroscopiche di illegalità, senza prendere neppure in considerazione settori che richiedono un approfondimento di indagini.
Non è certo un caso, quindi, se ancora oggi le vecchie norme del codice penale -e, in particolare, l’art. 674 sulle immissioni moleste- vengono frequentemente ritenute più
adeguate rispetto alla farraginosa, confusa e complicata normativa del D. Lgs 152/06.
Del resto, basta guardarsi attorno o leggere i giornali per capire che nel settore della tutela ambientale, i controlli vanno potenziati con grande determinazione: come è possibile, tanto per fare due esempi su illegalità “facili facili” da controllare, che nel 2012, oltre 30 anni dopo le prime leggi ambientali, vi siano ancora numerosi scarichi fognari pubblici immessi nell’ambiente allo stato bruto, senza alcuna depurazione e autorizzazione; oppure che
esistano centinaia di discariche abusive?
In questo quadro, qualche speranza era stata indotta dall’avvento del SISTRI, un sistema informatico inventato dal nostro paese, che doveva permettere di tenere sotto controllo, in tempo reale, i rifiuti industriali, praticamente dalla culla alla tomba. Ma, al momento della applicazione, come tutti ricordano, siamo precipitati in una farsa di rinvii, annunci, critiche, recriminazioni, simulazioni fallite; il tutto tra le lacrime del Ministro competente. In realtà, oggi non sappiamo più neppure se il SISTRI entrerà mai in vigore, anche parzialmente;

Imagema, di converso, sappiamo benissimo che questo indecente balletto governativo ha, in
sostanza, fortemente depotenziato l’efficacia del “vecchio” strumento del formulario di trasporto, indispensabile per garantire la tracciabilità dei rifiuti. Con pericoli e danni incalcolabili per l’ambiente.
L’ultimo atto normativo sui controlli, tuttavia, fa quasi dimenticare il pasticciaccio del SISTRI.
Infatti, il governo dei Professori, come già abbiamo ricordato anche su questo sito, con
decreto legge 9 febbraio 2012 dettava <<disposizioni urgenti in materia di semplificazione
e sviluppo>>, fra le quali spicca l’art. 14, intitolato, alla “semplificazione dei controlli sulle imprese”.
Vale la pena di leggerlo integralmente nel testo risultante dopo la sua conversione con
legge 4 aprile 2012 n. 35:
Art. 14
Semplificazione dei controlli sulle imprese
1. La disciplina dei controlli sulle imprese, comprese le aziende agricole, e’ ispirata, fermo quanto previsto dalla normativa dell’Unione europea, ai principi della semplicità, della proporzionalità dei controlli stessi e dei relativi adempimenti burocratici alla effettiva tutela del rischio, nonche’ del coordinamento dell’azione svolta dalle amministrazioni statali, regionali e locali.
2. Le amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono tenute a pubblicare sul proprio sito istituzionale e sul sito www.impresainungiorno.gov.it la lista dei controlli a cui sono assoggettate le imprese in ragione della dimensione e del settore di attività, indicando per ciascuno di essi i criteri e le modalità di svolgimento delle relative attività.
3. Al fine di promuovere lo sviluppo del sistema produttivo e la competitività delle imprese e di assicurare la migliore tutela degli interessi pubblici, il Governo e’ autorizzato ad adottare, anche sulla base delle attività di misurazione degli oneri di cui all’articolo 25, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, uno o piu’ regolamenti ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, volti a razionalizzare, semplificare e coordinare i controlli sulle imprese.
4. I regolamenti sono emanati su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e la semplificazione, del Ministro dello sviluppo economico e dei Ministri competenti per

Imagemateria, sentite le associazioni imprenditoriali e le organizzazioni sindacali
comparativamente piu’ rappresentative su base nazionale, in base ai seguenti principi e criteri direttivi, nel rispetto di quanto previsto dagli articoli 20, 20-bis e 20-ter, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni: a) proporzionalità dei controlli e dei connessi adempimenti amministrativi al rischio inerente all’attività controllata, nonché alle esigenze di tutela degli interessi pubblici; b) eliminazione di attività di controllo non necessarie rispetto alla tutela degli interessi pubblici; c) coordinamento e programmazione dei controlli da parte delle amministrazioni in modo da assicurare la tutela dell’interesse pubblico evitando duplicazioni e sovrapposizioni e da recare il minore intralcio al normale esercizio delle attività dell’impresa, definendo la frequenza e tenendo conto dell’esito delle verifiche e delle ispezioni già effettuate; d) collaborazione con i soggetti controllati al fine di prevenire rischi e situazioni di irregolarità; e) informatizzazione degli adempimenti e delle procedure amministrative, secondo la disciplina del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, recante codice dell’amministrazione digitale; f) razionalizzazione, anche mediante riduzione o eliminazione di controlli sulle imprese, tenendo conto del possesso di certificazione del sistema di gestione per la qualità ISO , o altra appropriata certificazione emessa, a fronte di norme armonizzate, da un organismo di certificazione accreditato da un ente di accreditamento designato da uno Stato membro dell’Unione europea ai sensi del Regolamento 2008/765/CE, o firmatario degli Accordi internazionali di mutuo riconoscimento (IAF MLA).
5. Le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali, nell’ambito dei propri ordinamenti, conformano le attività di controllo di loro competenza ai principi di cui al comma 4. A tale fine, entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono adottate apposite Linee guida mediante intesa in sede di Conferenza unificata.
6. Le disposizioni del presente articolo non si applicano ai controlli in materia fiscale, finanziaria e di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, per i quali continuano a trovare applicazione le disposizioni previste dalle vigenti leggi in materia.
6-bis. Nell’ambito dei lavori pubblici e privati dell’edilizia, le amministrazioni pubbliche acquisiscono d’ufficio il documento unico di regolarità contributiva con le modalità di cui all’articolo 43 del testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di documentazione amministrativa, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, e successive modificazioni.

ImageDiciamo subito che, con la legge di conversione, è fortunatamente scomparso l’aggettivo
“amichevole” che, nel decreto legge, caratterizzava la “collaborazione con i soggetti
interessati al fine di prevenire rischi e situazioni di irregolarità”, di cui alla lettera d del quarto comma1.
Tuttavia, a ben vedere, la sostanza non cambia. Già a prima vista, infatti, si capisce senza
alcun dubbio che ciò che si vuole non è una “semplificazione” dei controlli al fine di renderli
più efficaci, ma al fine di non dare fastidio alle imprese. E, infatti, si parla di <<promuovere lo sviluppo del sistema produttivo e la competitività delle imprese e di assicurare la migliore tutela degli interessi pubblici >>, di <<eliminazione delle attività di controllo non necessarie rispetto alla tutela degli interessi pubblici>>, di <<recare il minore intralcio al normale esercizio delle attività dell’impresa>>, di <<collaborazione con i soggetti controllati>>. Emerge, peraltro, da questa lettura che il nostro legislatore parte dalla
premessa che vi siano controlli (da eliminare) non necessari per gli interessi pubblici. Il
che fa supporre che si riferisce a controlli funzionali ad interessi privati o, quanto meno, effettuati solo per dar fastidio alle imprese. Ma è proprio questa premessa ad essere inaccettabile. Controlli di tal fatta, se vengono posti in essere, costituiscono reato; e, quindi, vietarli non è solo superfluo; è fuorviante.
Ma la premessa era necessaria per far passare un messaggio chiaro agli organi di controllo pubblico: in questo momento di difficoltà economica, le imprese devono essere lasciate in pace e meno controlli si fanno meglio è. Non a caso, la famosa lettera d) del quarto comma, pur se ridimensionata, non invita le imprese a collaborare con i controllori pubblici, ma si rivolge a questi ultimi affinchè siano loro a <<collaborare>> con gli imprenditori, senza dire come. Anzi, a pensarci bene, è proprio questo invito alla collaborazione che è fuorviante. La collaborazione, infatti, è qualcosa di diverso dalla cortesia e dalla correttezza istituzionale che sempre devono caratterizzare l’operato dei pubblici controllori. Chi fa i controlli non può e non deve collaborare con il controllato né può essere invischiato nei problemi dell’impresa.
Con questo non si vuol dire che la collaborazione tra privati e P.A. è sempre vietata. Tutt’altro. Anzi, a volte, è auspicabile proprio per evitare di intervenire quando ormai l’illecito è stato commesso. Ma se si è in fase di controllo, l’unico compito del controllore
1

Per una prima critica, ci permettiamo rinviare al nostro Il controllo ambientale “amichevole” del governo dei

Professori, in www.lexambiente.it, nonché, su questo sito, al nostro Il governo dei Professori e la tutela
dell’ambiente

Imagenon può che essere quello di verificare il rispetto della legge e, se riscontra reati, deve
farne denuncia all’A.G. Anche se il governo gli suggerisce di “collaborare”.
In presenza di queste anomalie, sarà veramente interessante vedere se e come il governo metterà in pratica questi singolari principi attraverso i regolamenti previsti dai commi 3 e 4. Specie, per quanto riguarda i controlli ambientali.
Essi, infatti, non sono affatto esclusi da questa singolare “semplificazione” come pure sarebbe stato auspicabile. Non a caso, infatti, lo stesso governo si è preoccupato di
chiarire, al comma 6, che le disposizioni in esame <<non si applicano ai controlli in materia
fiscale, finanziaria e di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro, per i quali continuano a trovare applicazione le disposizioni previste dalle vigenti leggi in materia>>. Ed è
significativo ricordare che nel testo originario del decreto legge, la esclusione riguardava
solo i controlli in materia fiscale e finanziaria; quelli in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro sono stati, cioè, aggiunti solo successivamente, con la legge di
conversione. Segno evidente, a contrario, che il legislatore ha ritenuto la tutela
dell’ambiente meno meritevole di tutela rispetto alla tutela della salute e della sicurezza sul
lavoro.
Del resto, è altrettanto significativo che, sempre nel quarto comma, la lettera f) prevede una riduzione o, addirittura una eliminazione dei controlli per le imprese certificate UNI EN Iso e simili.
In proposito, resta del tutto condivisibile la critica, già da noi riportata nel nostro primo articolo, secondo cui <<le “perplessità” maggiori ¼..involgono la lettera e lo spirito di questo articolato. La lettera è quella per la quale una mera certificazione di cui si doti un’azienda può comportare per quella un pressoché incondizionato salvacondotto, in termini di parziale o totale soppressione di controlli pubblici. Lo spirito è quello di trasformare, anche sulla carta, la P.A. italiana in un soggetto non più pienamente regolatore ex ante e controllore ex post rispetto ad un’attività economica, ma solo depositario della seconda prerogativa citata, in relazione a dati e attività “autocertificati” dai diretti interessati; il tutto in un quadro di vincoli rigidamente delimitati e limitanti, verrebbe da dire di “lacci e lacciuoli” a carico dello stesso soggetto pubblico, per mutuare il più noto e logoro tormentone della vulgata antistatalista”2.
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PALMISANO, Regole e tutela dell’ambiente e della salute pubblica: “una storia semplice”, in www.lexambiente.it,

 
ImageUna ultima osservazione. Mentre il governo dei Professori ci ammanniva questo bel
regalo, la Cassazione, in tema di controlli per inquinamento idrico, andava nella direzione, completamente opposta, di responsabilizzazione del titolare dell’impresa. Affermava, infatti, che non può considerarsi accidentale un evento che si sarebbe potuto evitare con un adeguato sistema di controllo. “Il ricorso ad un sistema di allarme per la segnalazione dei guasti alla pompa all’interno della vasca di raccolta, il monitoraggio del funzionamento dell’impianto di trattamento dei reflui, il controllo della qualità degli scarichi nel fiume erano tutte attività riconducibili al dovere di diligenza gravante sull’imputato, sicchè è stato ritenuto sussistente in capo all’imputato un difetto di diligenza per non aver adottato le misure tecniche ed organizzative adeguate a mantenere gli scarichi di acque reflue nei limiti di legge¼.. Il dovere di vigilanza deve caratterizzarsi per continuità ed implica
l’adozione di sistemi di sicurezza, che evitino inquinamenti”3. Altro che collaborazione!
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Cass. pen., sez. 3, 17 marzo 2012 (ud. 19 ott. 2011), n. 8932, Dalceggio