Ecopiazzole: la cassazione fa il punto della situazione attuale

Ecopiazzole: la cassazione fa il punto della situazione attuale
di Gianfranco Amendola

Già più volte dottrina e giurisprudenza si sono occupate delle tormentate vicende
normative delle cd. “ecopiazzole”1. Tuttavia ancora oggi, nella realtà, si tratta di un problema aperto, soprattutto perché, proprio a causa di queste continue modifiche, peraltro non chiare e non coordinate, molti Comuni continuano, sbagliando, a considerare i siti ove depositano rifiuti come se fossero sempre “ecopiazzole” esenti dagli obblighi della disciplina sui rifiuti.
Merita, quindi, di essere segnalata una recentissima sentenza della Suprema Corte che, dopo aver meticolosamente ricapitolato le tormentate vicende legislative e la sua giurisprudenza in relazione, appunto, alle “ecopiazzole”, fa il punto della situazione con parole chiare e con le opportune precisazioni.
Ci riferiamo alla sentenza n. 1690, emessa dalla terza sezione penale (pres. Mannino, est. Ramacci) all’udienza dell’11 dicembre 2012 e depositata il 14 gennaio 2013.
Rinviamo pure alla sentenza per la ricapitolazione storica (che pure ha la sua rilevanza per la comprensione della problematica) e, in questa sede, limitiamoci a considerare la normativa attualmente vigente.
Oggi, infatti, dopo le correzioni del 2008 e del 2010, l’art. 183, lett. mm, del D. Lgs 152/06 contiene una apposita definizione ove si sancisce che per <<centro di raccolta>>, si intende una <<area presidiata ed allestita, senza ulteriori oneri a carico della finanza pubblica, per l’attività di raccolta mediante raggruppamento differenziato dei rifiuti urbani per frazioni omogenee conferiti dai detentori per il trasporto agli impianti di recupero e trattamento. La disciplina dei centri di raccolta è data con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentita la Conferenza unificata Stato – Regioni, città e autonomie locali, di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281>>.
Il che avveniva con il D.M. 8 aprile 2008 (in G.U. n. 99 del 28 aprile 2008, modificato con
D.M. 13 maggio 2009), il quale nell’art. 1 individua i “centri di raccolta” comunali ed

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Per approfondimenti e richiami si rinvia ai nostri Quel rebus delle ecopiazzole, in Ambiente e sicurezza sul

lavoro 2007, n. 7/8, pag. 49 e segg; Attenti alle ecopiazzole, ivi 2008, n. 6, pag. 72 e segg; Il dilemma delle ecopiazzole, ivi, 2009, n. 4, pag. 52 e segg.
intercomunali, definendoli, come “aree presidiate ed allestite ove si svolge unicamente
attività di raccolta, mediante raggruppamento per frazioni omogenee per il trasporto agli impianti di recupero, trattamento e, per le frazioni non recuperabili, di smaltimento, dei rifiuti urbani e assimilati elencati in allegato I, paragrafo 4.2, conferiti in maniera differenziata rispettivamente dalle utenze domestiche e non domestiche, anche attraverso il gestore del pubblico servizio nonché dagli altri soggetti tenuti in base alle vigenti
normative settoriali al ritiro di specifiche tipologie di rifiuti dalle utenze domestiche”.
Ciò premesso, lo stesso decreto stabilisce, nell’art. 2, che <<la realizzazione o l’adeguamento dei centri di raccolta di cui all’art. 1 è eseguito in conformità con la normativa vigente in materia urbanistica ed edilizia e il comune territorialmente competente ne dà comunicazione alla regione e alla provincia>>; che essi << sono allestiti e gestiti in conformità alle disposizioni di cui all’allegato I, che costituisce parte integrante del presente decreto>>; e che << il soggetto che gestisce il centro di raccolta è iscritto all’Albo nazionale gestori ambientali di cui all’art. 212 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modifiche¼.>>. In questo articolo e negli allegati al D.M., poi, si individua, fra l’altro, una disciplina agevolata qualora si tratti di cassoni scarrabili destinati a ricevere rifiuti non pericolosi di provenienza domestica, si configurano la disciplina transitoria e le garanzie finanziarie per la iscrizione all’Albo, vengono dettagliati i requisiti tecnico-gestionali di questi centri, si elencano i rifiuti ammessi, si stabilisce la durata massima del deposito, ecc.
La Cassazione, nella sentenza in esame, in primo luogo mette in evidenza che la
qualificazione di una determinata struttura come “centro di raccolta” presuppone la
<<rispondenza a determinati requisiti riguardanti, in primo luogo, le caratteristiche dell’area destinata allo scopo che si richiede essere opportunamente «allestita» e «presidiata», quindi organizzata per garantire un corretto e controllato svolgimento delle attività. Come si ricava anche dalla indicazione dei requisiti tecnico gestionali contenuta nell’allegato 1 al D.M, ove si specificano le modalità di localizzazione del centro di raccolta, le sue caratteristiche costruttive e strutturali e le modalità di conferimento che prevedono l’esame visivo effettuato da un addetto, e di deposito, rispetto al quale sono fissati limiti temporali e di gestione.>>. E precisa con chiarezza che <<deve conseguentemente escludersi che, al di fuori dell’ipotesi contemplata dal legislatore, la predisposizione di aree attrezzate per il conferimento di rifiuti astrattamente riconducibili ad un generico concetto di «ecopiazzola»
o «isola ecologica» possa ritenersi sottratta alla disciplina generale sui rifiuti, poiché
l’intervento del legislatore ha ormai definitivamente delimitato tale nozione prevedendo, peraltro, un regime autorizzatorio e gestionale che, come si è visto, consente il conferimento ai centri di raccolta di un’ampia gamma di rifiuti in maniera controllata. In tutti i casi in cui non vi sia corrispondenza con quanto indicato dal legislatore dovrà procedersi ad una valutazione dell’attività posta in essere secondo i principi generali in materia di rifiuti>>.
Si precisa e si conferma, quindi, quanto già statuito dalla stessa Corte nel 2011, secondo cui, se da un lato <<non appare più possibile, nell’individuazione dell’autorità competente al rilascio dell’autorizzazione, insistere sull’equazione centro di raccolta uguale centro di stoccaggio, e, dunque, necessità di autorizzazione regionale>>, dall’altro << al fine di verificare la necessità o meno dell’autorizzazione regionale, occorrerà in concreto anzitutto verificare se si sia in presenza di un centro di raccolta dei rifiuti e se il centro sia rispondente ai requisiti indicati dai decreti ministeriali di riferimento dovendosi escludere, in caso affermativo, la necessità di autorizzazione regionale e, dunque la configurabilità del reato per il mancato rilascio. Solo nel caso in cui si verifichi la non rispondenza alle previsioni indicate o si accerti l’effettuazione presso il centro di raccolta di attività che esulano dalla funzione propria di essi, si potrà valutare la necessità dell’autorizzazione
regionale traendo le necessarie conseguenze sul piano penale dalla sua mancanza>>2
Da un lato, quindi, si conferma che, -come peraltro anticipato dalla Corte costituzionale, secondo cui, già dopo le modifiche del 2008, “la disciplina di tali centri non è s u b o r d i n a t a a l r e g i m e a u t o r i z za t o r i o , p r e v i s t o d a g l i a r t t . 2 0 8 e 2 1 6 d e l d . l g s . n . 1 5 2 del 2006, per lo smaltimento ed il recupero dei rifiuti”3- non occorre autorizzazione, e dall’altro si precisa che, tuttavia, solo se risultano rispettate tutte le condizioni del D.M., il centro di raccolta può essere sottratto all’ obbligo di autorizzazione previsto dalla normale disciplina di rifiuti. In caso contrario, potrà configurarsi il reato di gestione di rifiuti senza la prescritta autorizzazione.
C’è , t u t t a via , u n p u n t o , a n o s t ro a vv is o ri l e va n t e , c h e la Ca s s a zio n e n o n p re n d e in e s a m e . Se , c i o è , la e s c l u s i o n e d a l l ‘ o b b l i go d i a u t o r i z za z i o n e o p e r a s o l o s e ric o r ro n o t u t t e le c on d iz io n i s t a b ilit e d a l la n o rm a t iva p e r la in d i vid u a z io n e d i u n
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Cass. pen, sez. 3, c.c. 16 marzo 2011, n. 17864, Ferraioli
Corte costituzionale 5 marzo 2009 n. 61
“c e n t ro d i ra c c o lt a “, o c c o rre a n c h e e vid e n zia re c h e , in re a lt à , qu e s t e c o n d i zio n i
s o n o d e t t a glia t e in un D. M. e c io è in u n at t o n o rm a t ivo c h e n on p u ò m a i d is c o s t a rs i dalla legge, pena la sua disapplicazione.
S e , a qu e st o p u n to , le g gia m o co n a t t e nzio n e il D. M. d e ll ‘8 a p rile 2 0 0 8 e su cc. m o d if . e l o c o nf r o nt i a m o c o n l a d ef i n i zi o n e , s o p r a r i c o r d a t a d e l l ‘ a r t . 1 8 3 D . L gs 1 5 2 / 0 6 , a p p a re e vid e n t e c h e e s s o p u ò da r lu o go a qu a lc h e d u b b io d i le git t im it à p e r la t ro p p a a m p ie zza ris p e t t o a lla le g ge ; c o n il ris c h io , c o m e s i è d e t t o, d e lla d is a p p lic a zio n e .
1 ) S e , in f a t t i, s i ra f f ron t a n o le d ef in izio n i d i “c e n t ro d i ra c c o lt a ” d e ll’a rt 1 8 3
D.Lgs 152/06 e del D.M. sopra riportate, appare subito chiaro che il D. M. è ben più ampio: esso parla di trasporto non solo agli im pianti di recupero e t ra t t a m e n t o , ma a n ch e d i s ma lt im e n t o ; p a rla n o n s o lo d i rif iu t i u rb a n i m a a n c h e d i a s s i m i l a t i a gl i u r b a n i ; s p e c i f i c a c h e s o n o c o nf e ri t i ” i n ma n i e r a d i f f e r e n zi a t a ” ( p e r l ‘ a r t . 1 8 3 è i l r a g g r u p p a m e n t o c h e d e v e e s s e r e
“d if f e re n zia t o “) a n c h e d a u t e n ze n o n d om e s t ic h e , c h e il c o n f e rim e n to p uò
a v ve n i re “a n c h e ” t ra m it e il s e r vi z io p u b b lic o e c c . I n t e n d ia m o ci, n o n s i t ra t t a
d i d if f e re n ze a b is s a li m a c e rt a m e n te rile v a n t i. P e r d i p iù a d o pe ra d i u n D. M.
c h e , s e c o n d o l’a rt . 1 8 3 , d o vre b b e s o lo d e t t a re “la d is c ip lin a ” d e i c e n t ri d i
ra c c o lt a s e n za in c id e re s u ll’a m b it o d i a p p lic a zio n e s t a b ilit o d a ll a le gge .
2) Ulteriori perplessità, derivano dalla lettura dell’elenco dei “rifiuti urbani ed
assimilati”, che possono essere raccolti, di cui al punto 4.2 dell’allegato. Infatti, solo la tipologia n. 32 di tale elenco si riferisce ai “rifiuti assimilati ai rifiuti urbani sulla base dei regolamenti comunali¼”. E, quindi, le altre 31 tipologie dovrebbero essere rifiuti urbani. Ma basta leggere l’elenco per vedere che così non è. Perplessità che si fanno ancora più consistenti se si considerano le integrazioni all’ allegato inserite dal D.M. del 2009, ove si parla, tra l’altro, di filtri olio, pneumatici fuori uso, batterie ed accumulatori, rifiuti da costruzione e demolizione, “altri rifiuti non biodegradabili” ecc. Con il rischio, quindi, che, attraverso questi centri, vengano smaltiti, a spese dei Comuni, non solo rifiuti urbani ed assimilati ma anche rifiuti speciali, visto che, come già si è detto, mentre la legge parla solo di conferimento di rifiuti destinati agli impianti di recupero o trattamento, l’art. 1 del D.M. aggiunge, per “le frazioni non recuperabili”, anche lo smaltimento. Tanto più che per l’accettazione al centro è
previsto solo un “esame visivo effettuato dall’addetto” (punto 4.1 dell’allegato.
Peraltro, è pacifico che possono essere accettati nel centro di raccolta anche rifiuti pericolosi: non a caso, l’art. 190, comma 9, D.Lgs 152/06, relativo ai registri di
carico e scarico, prescrive che << le operazioni di gestione dei centri di raccolta di
cui all’articolo 183, comma 1, lettera mm), sono escluse dagli obblighi del presente articolo limitatamente ai rifiuti non pericolosi. Per i rifiuti pericolosi la registrazione del carico e dello scarico può essere effettuata contestualmente al momento dell’uscita dei rifiuti stessi dal centro di raccolta e in maniera cumulativa per ciascun codice dell’elenco dei rifiuti>>.
Il che, francamente, crea notevoli perplessità per quanto riguarda i pericoli per ambiente e salute.
3) Infine, occorre considerare che trattasi di “centri di raccolta” dove, per “raccolta”,
come precisato dall’art. 183, comma 1, lett. o), si intende <<il prelievo dei rifiuti, compresi la cernita preliminare e il deposito, ivi compresa la gestione dei centri di raccolta di cui alla lettera mm, ai fini del loro trasporto in un impianto di trattamento >>. E, quindi, se pure è vero che la gestione di questi centri costituisce “raccolta” e che nella raccolta rientra anche il deposito dei rifiuti, è anche vero che dovrebbe trattarsi di un deposito strettamente finalizzato al trasporto in impianti di trattamento, con la ovvia esclusione di qualsiasi attività di stoccaggio, anche provvisorio. Assunto che, tuttavia, sembra essere disatteso dallo stesso D.M. quando, al punto 7 dell’allegato, permette, invece, che nel centro di raccolta, i rifiuti possano restare depositati per la durata addirittura di 3 mesi4.
Di certo, a questo punto, vale la pena di sottolineare che, esaminando la giurisprudenza della Cassazione, una prima volta si è esclusa la esistenza di un centro di raccolta in quanto “i centri di raccolta si riferiscono ad attività di raggruppamento di rifiuti urbani omogenei mentre, nel caso in esame, la eterogeneità dei rifiuti esclude che possano definirsi gli stessi omogenei e soprattutto di origine unicamente urbana (vi erano anche batterie esauste provenienti da parchimetri, che sono rifiuti speciali pericolosi)”5; la seconda volta trattavasi di “presenza di rifiuti pericolosi e non, depositati sui lati del

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Si noti che trattasi della stessa durata massima prevista per il deposito temporaneo (prima della raccolta e

nel luogo di produzione).

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Cass. pen, sez. 3, 15 dicembre 2010, n. 11650, Cimicchi
terreno, esposti agli agenti atmosferici e privi di copertura, taluni dei quali contenuti in
cassonetti, altri in buste di plastica, altri ancora depositati invece alla rinfusa direttamente sulla pavimentazione”6; e la terza (sentenza in esame) si riferisce ad un sito che “risultava essere profondamente degradato, con rifiuti sparsi su tutta l’area in maniera indiscriminata” , e peraltro con “presenza di tipologie non contemplate dall’allegato 1 al D.M. del 2008, come, ad esempio, le onduline in amianto di cui al capo di imputazione”.
Tutti casi, quindi, che, ictu oculi, non potevano essere classificati quali “centri di raccolta” così come delineati dalla legge e, pertanto, penalmente rilevanti o come deposito incontrollato o come gestione abusiva di rifiuti. E che, sotto il profilo sostanziale, la dicono lunga sulla reale situazione di gran parte dei centri di raccolta esistenti.
Resta solo da evidenziare che, quanto alla individuazione dei responsabili, nella sentenza
in esame si richiama un precedente “condivisibile” secondo cui “la decisione di istituire
un’isola ecologica ha natura prevalentemente politica mentre la sua gestione può essere affidata a dirigenti amministrativi. Il compito di chiedere l’autorizzazione incombe in primo luogo proprio sull’autorità politica che ha deciso di istituire quel centro di raccolta di rifiuti mentre la gestione quotidiana può essere affidata a dirigenti amministrativi. In ogni caso l’istituto della delega delle funzioni non è invocabile allorché il delegante si è inserito nella gestione della piazzola ecologica”7, che, tuttavia, non è stato ritenuto pertinente al caso in
esame, visto che le attività di gestione del centro erano state direttamente disposte,
“autorizzandole”, dal dirigente dell’ufficio tecnico comunale.
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Sentenza Ferraioli, cit.
Cass. pen, sez. 3, 11 marzo 2009, n. 19882, Carboni