Gestione di rifiuti e responsabilità del Sindaco

Gestione di rifiuti e responsabilità del Sindaco
di Gianfranco Amendola

Spesso, nell’applicazione della normativa ambientale, ci si trova di fronte ad azioni od
omissioni della P.A. che possono integrare ipotesi di reato. Prescindiamo, in questa sede, dai reati “comuni”, ma prendiamo spunto da una recente sentenza della Cassazione (Cass. pen., sez. 3, 27 giugno – 13 settembre 2013, pres. Mannino, est. Ramacci, n. 37544, imp. Fasulo) per approfondire le possibili responsabilità del sindaco per la commissione di reati previsti dal D.Lgs. 152/06 in relazione alla gestione dei rifiuti comunali.

1 I fatti ed il ricorso in Cassazione: competenze del sindaco e dei funzionari
Innanzi tutto, riassumiamo i fatti.
La vicenda trae origine dalla nota situazione di emergenza per la gestione dei rifiuti in Campania, per far fronte alla quale un sindaco emanava”un’ordinanza contingibile ed urgente con la quale si autorizzava lo stoccaggio provvisorio di rifiuti in un’area individuata come isola ecologica per un periodo di sei mesi, spirato il quale il conferimento dei rifiuti proseguiva, ma senza alcuna precauzione, come accertato da personale del Corpo Forestale dello Stato che, a seguito di controllo, aveva verificato la presenza di rifiuti abbandonati alla rinfusa, l’assenza di idonea recinzione del sito e lo scarico diretto del percolato mediante condotta, previa raccolta in una vasca non a tenuta, direttamente in un torrente”.
Di conseguenza, il sindaco ed alcuni funzionari, tra cui il responsabile dell’ufficio tecnico
comunale, venivano rinviati a giudizio, in relazione ai rifiuti, per la violazione dell’art. 256 D. Lgs 152/06 (stoccaggio abusivo).
Al processo di primo grado, i funzionari venivano assolti ed il sindaco condannato. Nel suo
ricorso, quest’ultimo, proprio e solo di questo si duole, senza contestare affatto la
sussistenza dei fatti addebitatigli. Lamenta, in sostanza, che il Tribunale non aveva tenuto conto di quanto disposto dall’art. 107 d.lgs. 267\2000 “e, segnatamente, della ripartizione delle funzioni tra dirigenti amministrativi e sindaco, che libera quest’ultimo dalle responsabilità conseguenti all’inosservanza di prescrizioni contenute nelle autorizzazioni o

alle soluzioni operative adottate nel servizio di raccolta, dovendo rispondere, invece,
soltanto per le scelte programmatiche e quelle derivanti da situazioni contingibili ed
urgenti”; aggiungendo che non era emerso alcun elemento riferibile a condotte
commissive o omissive a lui addebitabili, e rilevando infine che, “una volta emessa l’ordinanza con la quale era stata disposta la «apertura della discarica», non aveva alcun motivo ulteriore per occuparsi della vicenda, di esclusiva competenza del funzionario designato”.
Insomma, la responsabilità per le violazioni accertate non era sua ma dei funzionari comunali.
La suprema Corte, ovviamente, si limita all’esame di questa unica doglianza ma lo fa in modo ampio e convincente.
Premette che, a norma dell’ art. 107 del d.lgs. 18 agosto 2000. n. 267 («Testo unico delle
leggi sull’ordinamento degli enti locali»), spetta ai dirigenti degli enti locali la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli statuti e dai regolamenti, che devono uniformarsi al principio per cui i poteri di indirizzo e di controllo politico- amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa. finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.
Evidenzia, subito dopo, che la richiamata disposizione è stata più volte oggetto di esame
da parte della giurisprudenza della Corte con specifico riferimento alla materia dei rifiuti.
In particolare, rinviando alla sentenza per le citazioni testuali, la Cassazione richiama e conferma i precedenti giurisprudenziali secondo cui il sindaco risponde delle scelte programmatiche e di quelle contingibili ed urgenti adottate nella veste di ufficiale del governo (ed anche eccedendo da tale ambito); con la precisazione che la sua responsabilità è esclusa solo per quelle condotte che rientrano nell’ambito esecutivo o gestionale riservato ai dirigenti amministrativi nonché per la sorveglianza sull’operato del personale dipendente. Mentre rientra nella sua responsabilità il controllo sull’operato dei funzionari da lui delegati, con atto specifico, ad un particolare settore; funzionari che, comunque, devono essere da lui messi in condizioni di adempiere alla delega.
E conclude che “sebbene l’art. 107 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (d.lgs. l8 agosto 2000, n. 267) distingua tra i poteri di indirizzo e di controllo politico- amministrativo, demandati agli organi di governo degli enti locali
e compiti di gestione amministrativa, finanziaria e tecnica, attribuiti ai dirigenti, cui
sono conferiti autonomi poteri di organizzazione delle risorse, strumentali e di controllo, è evidente che il sindaco, una volta esercitati i poteri attribuitigli dalla legge, non può semplicemente disinteressarsi degli esiti di tale sua attività, essendo necessario, da parte sua, anche il successivo controllo sulla concreta attuazione delle scelte programmatiche effettuate; egli ha, inoltre, il dovere di attivarsi quando gli siano note situazioni, non derivanti da contingenti ed occasionali emergenze tecnico -operative, che pongano in pericolo la salute delle persone o l’integrità
dell’ambiente.”

2. In particolare, la delega di funzioni
La conclusione appare pienamente condivisibile ma, per completezza, merita due aggiunte.
In primo luogo va ricordato che analoga problematica si è posta in relazione alla competenza, ai sensi dell’art. 192, comma 3 D. Lgs 152/06, a disporre il ripristino dello stato dei luoghi in caso di abbandono di rifiuti. In proposito, la giurisprudenza amministrativa ha più volte affermato che “pur essendo l’ordinanza ex art. 192 del D. Lgs. n. 152 del 2006 astrattamente suscettibile di poter rientrare nella sfera di competenza del responsabile dell’area tecnica, ai sensi dell’art. 107, comma 5°, del D. L.gvo 18 agosto 2000 n. 267 («l’adozione di atti di gestione e di atti o provvedimenti amministrativi, si intendono nel senso che la relativa competenza spetta ai dirigenti…»), essa viene attribuita al Sindaco dall’insuperabile dato testuale dell’art. 192, comma 3°, del D. Lgs. n. 152 del 2006, secondo periodo, il quale prevede che <<Il sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate>>, in coerente applicazione del canone ermeneutico “lex posterior specialis derogat anteriori generali” nonché ai sensi dello stesso art. 107, comma 4°, del t.u. enti locali, il quale consente che <<le attribuzioni dei dirigenti, in applicazione del principio di
cui all’art. 1, comma 4°, possono essere derogate s oltanto espressamente e ad opera di
specifiche disposizioni legislative>>1.
In secondo luogo, merita un approfondimento la problematica della delega di funzioni,
rispetto alla quale la sentenza in esame richiama due precedenti del 2007 e del 2008 che si collocano nel quadro più generale delineato, ormai da anni, dalla Cassazione, la quale
ritiene che “secondo consolidata giurisprudenza di questa Corte (vedi per tutte Cass. pen.
sez. III sentenza 7 novembre 2007, n. 6420, rv 238980) in materia ambientale, per attribuirsi rilevanza penale all’istituto della delega di funzioni, è necessaria la compresenza di precisi requisiti: a) la delega deve essere puntuale ed espressa, con esclusione in capo al delegante di poteri residuali di tipo discrezionale; b) il delegato deve essere tecnicamente idoneo e professionalmente qualificato per lo svolgimento del compito affidatogli; c) il trasferimento delle funzioni delegate deve essere giustificato in base alle dimensioni dell’impresa o, quantomeno, alle esigenze organizzative della stessa; d) la delega deve riguardare non solo le funzioni ma anche i correlativi poteri decisionali di spesa; e) l’esistenza della delega deve essere giudizialmente provata in modo certo”.2, aggiungendo che il delegante “diviene responsabile per culpa in vigilando quando sia consapevole delle inadempienze in cui sia incorso il delegato, ovvero quando, pur potendo
sottoporre a controllo l’attività del delegato, abbia scientemente omesso detto controllo”3.

3 Il sindaco e le ordinanze contingibili e urgenti
Come si è detto, nel caso in esame, il sindaco ricorrente, per sopperire alla situazione di emergenza nello smaltimento dei rifiuti, aveva utilizzato il potere di ordinanza contingibile ed urgente che, per quanto attiene alla normativa sui rifiuti, è previsto dall’art. 191 D. Lgs 152/06.
In proposito, giova ricordare che trattasi di potere esercitabile solo entro certi limiti e a certe condizioni analiticamente indicate nel predetto articolo e che il mancato rispetto di tali limiti e condizioni comporta una diretta responsabilità del sindaco per gestione abusiva di rifiuti o discarica abusiva. Sin dalla vigenza del decreto Ronchi (D. Lgs 22/97), che conteneva norma analoga (art. 13), infatti, la Cassazione ha chiarito, con giurisprudenza

1

TAR Calabria (Cz), sez. 1, n. 1118, del 20 ottobre 2009; nello stesso senso, cfr. Cons Stato, sez. 5, 25

agosto 2008, n. 4061; TAR Lombardia (MI), sez. 4, n. 4598 del 2 settembre 2009; TAR Veneto, sez. 3, n.
2623 del 20 ottobre 2009;

2
3
Cass. pen, sez. 3, c.c. 25 novembre 2009, n. 8275, Rizzi
Cass. pen, sez 3, 16 marzo 2011, n. 28206, Simeone

monolitica, che “il potere di emanazione di ordinanze contingibili e urgenti che valgano a
consentire la realizzazione e l’esercizio di discariche non autorizzate è condizionato a precisi presupposti normativi, il cui difetto rende le ordinanze stesse irrilevanti, ai fini dell’esclusione della rilevanza penale della condotta”; per cui “si rende configurabile il reato di cui all’art. 51, comma 3 D. Lgs. N. 22/1997 (gestione di discarica abusiva) a carico del sindaco il quale, con il ripetuto uso del suddetto potere di ordinanza ed in mancanza dei relativi presupposti abbia consentito che venisse istituita e tenuta in esercizio una discarica comunale non autorizzata”4; precisando che “non è possibile fare ricorso al potere di emanazione di ordinanze contingibili ed urgenti¼..per ragioni finanziarie, atteso che non esiste un principio di giustificazione di tipo economico nel sistema delineato dal citato decreto n. 22, in quanto l’ente locale ha il dovere di dare priorità alle spese necessarie per un corretto smaltimento dei rifiuti urbani”5; e, più di recente, riconfermando che “l’ordinanza contingibile e urgente che il sindaco può emanare in materia di smaltimento dei rifiuti ¼.ha come presupposti: a) una necessità eccezionale ed urgente di tutelare la salute pubblica o l’ambiente, b) la limitazione nel tempo, c) l’inevitabilità del ricorso a forme di gestione straordinaria; mentre ha come requisito di legittimità formale una motivazione adeguata, che renda conto dei presupposti concreti dell’ordinanza stessa. A fronte di tale ordinanza il giudice penale deve verificare se ricorrono i presupposti che legittimano l’esercizio concreto della potestà sindacale, e se sussiste il requisito di legittimità di una motivazione adeguata e ancora che in tema dl smaltimento dei rifiuti, compete al giudice penale il sindacato di legittimità sul potere del sindaco di emanazione delle ordinanze contingibili ed urgenti¼¼., atteso che l’ordinanza di necessità non costituisce un titolo di legittimazione sostitutivo dell’autorizzazione regionale, bensì una causa speciale di giustificazione per quelle attività di smaltimento di rifiuti non autorizzate che diversamente integrerebbero un’ipotesi di reato”6; aggiungendo che “non è applicabile l’esimente dello stato di necessità al Sindaco od al gestore dei rifiuti che ne consentano il deposito senza autorizzazione, attesa la possibilità per gli stessi di conferirli presso siti autorizzati ovvero, per il Sindaco, di emettere e, per il gestore, di
4

Cass. pen., sez. 3, 1 luglio 2002, Buscarino, in Ambiente e sicurezza sul lavoro 2003, n. 1, pag. 111; da

ultimo, nello stesso senso, cfr. ID, 16 maggio 2012, n. 30125, Fazio;

5
6
Cass. pen., sez. 3, c.c. 20 gennaio 2005, n. 231635, Manzoni
Cass. pen., sez. 3, c.c. 4 giugno 2008, n. 27505, Daniele, ove si precisa anche il potere derogatorio non

conprende le altre normative in materia vincolistica ed ambientale
richiedere a quest’ultimo l’emanazione di un’ordinanza contingibile ed urgente per
garantire una forma temporanea di smaltimento”7.
Delineato questo quadro generale, se torniamo alla sentenza in esame, apprendiamo che,
dopo aver fatto ricorso alla ordinanza di urgenza per individuare un’area destinata al provvisorio stoccaggio dei rifiuti, il sindaco ricorrente, una volta spirato il termine di
efficacia dell’ordinanza stessa, “si è completamente disinteressato della questione ed,
anzi, ha di fatto consentito successivi conferimenti nel sito in precedenza individuato senza alcuna cautela e ciò nonostante la competente Agenzia Regionale per la protezione dell’ambiente (ARPAC), a seguito di un controllo, avesse prescritto alcuni interventi per una corretta conduzione dell’isola ecologica al fine di evitare anche pericoli di incendio e la presenza di insetti o agenti patogeni. Dunque, ¼¼, pur avendo la possibilità di reiterare l’ordinanza entro i limiti temporali stabiliti dall’art. 191 d.lgs. 152\06, esercitando quindi un potere a lui riservato dalla legge, il sindaco è rimasto inerte e non ha comunque svolto alcuna attività di controllo o di mera sollecitazione dei settori tecnico -amministrativi dell’amministrazione per rimediare alla situazione segnalata dal personale dell’ARPAC” . Del tutto giustificato, quindi, il rigetto del ricorso.

4. Il sindaco e le “isole ecologiche”
Come si è visto, nel caso in esame il sindaco ricorrente aveva istituito, con ordinanza
urgente, “un’area individuata come isola ecologica” ove autorizzava lo stoccaggio
provvisorio di rifiuti.
Trattasi della nota questione dei “centri di raccolta” o “ecopiazzole”, rispetto ai quali la
Cassazione, di recente ha confermato con chiarezza che “a seguito dell’introduzione nel d.lgs. 152\06 della definizione di «centro di raccolta», non può più essere seguito l’orientamento che attribuiva in passato alle «ecopiazzole» la qualifica di centri di stoccaggio di rifiuti soggetti al corrispondente regime autorizzatorio, poiché tali aree sono ora normativamente individuate, ma è altrettanto evidente che, una volta determinata la nozione di «centro di raccolta», la soggezione alla relativa disciplina introdotta con i decreti ministeriali di cui si è detto in precedenza deve ritenersi riservata esclusivamente a quelle aree che presentino caratteristiche corrispondenti a quelle indicate nell’art. 183, lettera mm) del d.lgs. 152\06. Deve conseguentemente escludersi che, al di fuori dell’ipotesi

7
Cass. pen., sez. 3, 28 ottobre 2009, n. 46836, Cocco

contemplata dal legislatore, la predisposizione di aree attrezzate per il conferimento di
rifiuti astrattamente riconducibili ad un generico concetto di «ecopiazzola» o «isola ecologica» possa ritenersi sottratta alla disciplina generale sui rifiuti, poiché l’intervento del legislatore ha ormai definitivamente delimitato tale nozione prevedendo, peraltro, una regime autorizzatorio e gestionale che, come si è visto, consente il conferimento ai centri di raccolta di un’ampia gamma di rifiuti in maniera controllata. In tutti i casi in cui non vi sia corrispondenza con quanto indicato dal legislatore dovrà procedersi ad una valutazione dell’attività posta in essere secondo i principi generali in materia di rifiuti”8.
Principi che si sarebbero dovuti applicare anche al caso di specie se il sindaco non avesse
fatto ricorso ad un provvedimento in deroga, contingibile ed urgente; scaduto il quale, tuttavia, tornano ad essere validi . Ed infatti hanno portato alla conferma della condanna del sindaco per stoccaggio non autorizzato.
In proposito, la sentenza in esame richiama un precedente del 20099 in cui la Cassazione
ha affermato, proprio per la istituzione di un’ isola ecologica, che “in forza del menzionato
art. 107 d.lgs. 267\2000 permane,in capo al sindaco, sia il compito di programmazione dell’attività di smaltimento dei rifiuti solidi urbani, sia il potere di intervento nelle situazioni contingibili ed urgenti, sia il dovere di controllo sul corretto esercizio delle attività autorizzate”.
Giova aggiungere che la stessa sentenza del 200910 affronta anche, in particolare, la
problematica sindaco-funzionari in relazione alle ecopiazzole, precisando che “la decisione
di istituire un’isola ecologica ha natura prevalentemente politica mentre la sua gestione può essere affidata a dirigenti amministrativi. Il compito di chiedere l’autorizzazione incombe in primo luogo proprio sull’autorità politica che ha deciso di istituire quel centro di raccolta di rifiuti mentre la gestione quotidiana può essere affidata a dirigenti amministrativi. In ogni caso l’istituto della delega delle funzioni non è invocabile allorché il
delegante si è inserito nella gestione della piazzola ecologica.”
8
Cass. pen, sez. 3, 11 dicembre 2012, n. 1690, Pellegrino. Per approfondimenti si rinvia al nostro

Ecopiazzole. La Cassazione fa il punto della situazione attuale, in questa rivista , marzo 2013

9
Cass. pen, sez. 3, 11 mar. 2009, n. 19882, Carboni

10 ritenuta “condivisibile” dalla sentenza citata alla nota 8