Inquinamento atmosferico: la Corte Europea condanna l’Italia

Inquinamento atmosferico: la Corte Europea condanna l’Italia

per inosservanza dei limiti relativi al PM 10

di Gianfranco Amendola

Pochi lo sanno ma il 19 dicembre 2012 il nostro paese ha ricevuto dalla Corte europea di

giustizia una sonora condanna in materia di inquinamento atmosferico1.

Intendiamoci, che l’Italia venga condannata per inadempimento alla normativa comunitaria non è certo una novità. Ma è altrettanto certo che questa volta la condanna riveste una particolare gravità in quanto riguarda il superamento dei limiti stabiliti dalla UE per le concentrazioni di PM 10 nell’aria ambiente in numerose regioni italiane.

Ma andiamo con ordine:

La normativa europea di riferimento e i fatti di causa

Come è noto, nel 2008 la UE, facendo seguito ad analoghi provvedimenti normativi, ha

emanato la direttiva n. 2008/50/CE relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa, cui il nostro paese dava attuazione con il D. Lgs. 13 agosto 2010, n. 155 entrato in vigore il 30 settembre 2010. In essa, fra l’altro, si stabilisce che gli Stati membri provvedono a non superare determinati valori limite per alcuni inquinanti, fra cui il PM 10. Tuttavia, ai sensi dell’art. 22, comma 2, della direttiva, “se in una determinata zona o agglomerato non è possibile conformarsi ai valori limite per il PM 10 di cui all’allegato XI, per le caratteristiche di dispersione specifiche del sito, per le condizioni climatiche avverse o per l’apporto di inquinanti transfrontalieri, uno Stato membro non è soggetto all’obbligo di applicare tali valori limite fino all’11 giugno 2011 purché siano rispettate le condizioni di cui al paragrafo 1 (predisposizione di apposito piano per la qualità dell’aria) e purché lo Stato membro dimostri che sono state adottate tutte le misure del caso a livello nazionale,

regionale e locale per rispettare le scadenze“; notificando il tutto alla Commissione UE.

C’è da aggiungere che, comunque, per quanto interessa in questa sede, i limiti previsti per

il PM 10 dalla citata direttiva del 2008 erano già operanti in base alla direttiva n. 1999/30, recepita nella nostra legislazione con il D. Lgs n. 351/1999.

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CGCE, sez. 1, 19 dicembre 2012, causa C-68/11

Ciò premesso, sin dal 2008, la Commissione, esaminando le relazioni inviatele dal nostro

paese, rilevava il superamento dei valori limite per il PM 10 (già fissati, come si è detto, sin dal 1999), per gli anni 2006 e 2007 in ben 55 zone ed agglomerati italiani ed inviava al nostro paese una lettera di diffida. L’Italia si affrettava a presentare due istanze di deroga che, tuttavia, non venivano accolte dalla Commissione. Seguiva altro carteggio, ma alla fine, con lettera del 25 agosto 2010, la Repubblica italiana ammetteva che, alla scadenza del termine assegnatole per rispondere, i valori limite applicabili alle concentrazioni di PM 10 nell’aria ambiente erano ancora superati in numerose zone e agglomerati italiani; facendo, tuttavia presente, che nell’autunno del 2010 avrebbe adottato alcune misure

nazionali, comunicandole prima del mese di novembre 2010, unitamente ad una

valutazione di impatto riguardante le zone e gli agglomerati nei quali tali valori limite erano ancora superati, al fine di poter beneficiare di una deroga a norma dell’articolo 22 della direttiva 2008/50. Ma non forniva, nei mesi successivi, alcuna altra notizia circa l’adozione di queste misure.

Nel merito, il nostro paese indicava 5 motivi per cui non era riuscito e non riesce a rispettare i valori limite per il PM 10: in primo luogo, la complessità del fenomeno di formazione delle particelle PM 10; in secondo luogo, l’influenza della meteorologia sulle concentrazioni atmosferiche di PM 10; in terzo luogo, l’insufficiente conoscenza tecnica del fenomeno della formazione delle particelle PM 10 che ha indotto a fissare termini troppo brevi per il rispetto di tali valori limite; in quarto luogo, il fatto che le differenti politiche dell’Unione europea finalizzate a ridurre i precursori delle particelle PM 10 non hanno prodotto i risultati attesi, e, in quinto luogo, l’assenza di coordinamento tra la politica dell’Unione in materia di qualità dell’aria e, in particolare, quella finalizzata a ridurre i gas a effetto serra. Ed evidenziava, in proposito, che in tale situazione, assicurare il rispetto di tali valori limite avrebbe implicato l’adozione di misure drastiche sul piano economico e sociale, nonché la violazione di diritti e libertà fondamentali, quali la libera circolazione delle merci e delle persone, l’iniziativa economica privata e il diritto dei cittadini ai servizi di pubblica utilità.

Tuttavia, la Commissione non riteneva affatto convincente questa difesa. In particolare, rilevava l’assenza di informazioni fornite dalla Repubblica italiana, ai sensi dell’articolo 20 della direttiva 2008/50, in merito al contributo delle fonti naturali al superamento dei valori limite applicabili alle concentrazioni di PM 10, nelle zone in questione; e concludeva il suo ricorso alla Corte europea evidenziando che “la Repubblica italiana riconosce, nel suo

controricorso, che i valori limite applicabili alle concentrazioni di PM 10 continuano a non essere rispettati e che tale situazione non sarà risolta a breve o a medio termine. La Commissione ne deduce che la situazione di superamento di tali valori limite presenta un carattere costante e sistemico“.

Il giudizio della Corte europea

La Corte europea, nella sentenza in esame, ha accolto, in sostanza, le argomentazioni

della Commissione. Da un lato, infatti, “la Repubblica italiana non sostiene di aver

domandato, in particolare, l’applicazione dell’articolo 5, paragrafo 4, della direttiva 1999/30, riguardante la situazione in cui i valori limite applicabili alle concentrazioni di PM 10, nell’aria ambiente sono superati a causa di eventi naturali, i quali danno luogo a concentrazioni che superano notevolmente i normali livelli di fondo originati da fonti naturali“; e dall’altro, la Corte ha evidenziato che “in ogni caso, uno Stato membro che si trovi a dover far fronte a difficoltà momentaneamente insormontabili che gli impediscono di conformarsi agli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione può appellarsi a una situazione di forza maggiore solo per il periodo necessario a porre rimedio a tali difficoltà (v., in tal senso, sentenza del 13 dicembre 2001, Commissione/Francia, C-1/00, Racc. pag. I-9989, punto 131). Invece, nel caso di specie, gli argomenti addotti dalla Repubblica italiana sono troppo generici e imprecisi per poter configurare un caso di forza maggiore che giustifichi il mancato rispetto dei valori limite applicabili alle concentrazioni di PM 10 nelle 55 zone e

agglomerati italiani considerati dalla Commissione.” Conclusione: condanna dell’Italia per inadempienza.

Le conseguenze

Quali saranno le conseguenze di questa condanna per il nostro paese?

Il vero problema, in proposito, è costituito dal fatto che ancora oggi in troppe zone e città italiane continuano i superamenti del PM 10, che, non dimentichiamolo, riguardano limiti stabiliti a tutela della salute della popolazione. E, contrariamente a quanto dichiarato alla UE, non si sta attuando alcuna seria politica per rientrare nella legalità comunitaria e metter fine ad un rischio grave per i cittadini.

Eppure la nostra legge (il citato D. Lgs. 13 agosto 2010, n. 15) è chiara. Sulla base della

valutazione della qualità dell’aria ambiente eseguita ai sensi dell’art. 5, si devono individuare le aree di superamento dei valori, dei livelli, delle soglie e degli obiettivi previsti

dal decreto. E a questo punto l’art. 9 prescrive <<piani e misure per il raggiungimento dei

valori limite e dei livelli critici, per il perseguimento dei valori obiettivo e per il mantenimento del relativo rispetto>>, l’art. 10 i << piani per la riduzione del rischio di superamento dei valori limite, dei valori obiettivo e delle soglie di allarme>>, l’art. 11 le <<modalità e procedure di attuazione dei piani>>. In particolare, l’art. 11, comma 1, prescrive che <<i piani di cui agli articoli 9, 10 e 13 possono anche individuare, con le modalità e per le finalità dagli stessi previste: a) criteri per limitare la circolazione dei veicoli a motore; b) valori limite di emissione, prescrizioni per l’esercizio, criteri di localizzazione ed altre condizioni di autorizzazione per gli impianti di cui alla parte quinta, titolo I, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, secondo le relative disposizioni; c) valori limite di emissione, prescrizioni per l’esercizio e criteri di localizzazione per gli impianti di trattamento dei rifiuti che producono emissioni in atmosfera; d) valori limite di emissione, prescrizioni per l’esercizio e criteri di localizzazione per gli impianti soggetti ad autorizzazione integrata ambientale che producono emissioni in atmosfera; e) valori limite di emissione, prescrizioni per l’esercizio, caratteristiche tecniche e costruttive per gli impianti di cui alla parte quinta, titolo II, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, secondo le relative disposizioni; f) limiti e condizioni per l’utilizzo dei combustibili ammessi dalla parte quinta, titolo III, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, secondo le relative disposizioni e nel rispetto delle competenze autorizzative attribuite allo Stato ed alle regioni; g) limiti e condizioni per l’utilizzo di combustibili nei generatori di calore sotto il valore di soglia di 0,035 MW nei casi in cui l’allegato X alla parte quinta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, prevede il potere dei piani regionali di limitare l’utilizzo dei combustibili negli impianti termici civili; h) prescrizioni per prevenire o limitare le emissioni in atmosfera che si producono nel corso delle attività svolte presso qualsiasi tipo di cantiere, incluso l’obbligo che le macchine mobili non stradali ed i veicoli di cui all’articolo 47, comma 2, lett. c) – categoria N2 e N3 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, utilizzati nei cantieri e per il trasporto di materiali da e verso il cantiere rispondano alle più recenti direttive comunitarie in materia di controllo delle emissioni inquinanti o siano dotati di sistemi di abbattimento delle emissioni di materiale particolato; i) prescrizioni per

prevenire o limitare le emissioni in atmosfera prodotte dalle navi all’ormeggio; l) misure

specifiche per tutelare la popolazione infantile e gli altri gruppi sensibili della popolazione; m) prescrizioni per prevenire o limitare le emissioni in atmosfera che si producono nel corso delle attività e delle pratiche agricole relative a coltivazioni, allevamenti, spandimento dei fertilizzanti e degli effluenti di allevamento, ferma restando l’applicazione della normativa vigente in materia di rifiuti, combustibili, fertilizzanti, emissioni in atmosfera e tutela sanitaria e fito-sanitaria; n) prescrizioni di limitazione delle combustioni all’aperto, in particolare in ambito agricolo, forestale e di cantiere, ferma restando l’applicazione della normativa vigente in materia di rifiuti, combustibili, emissioni in atmosfera e tutela sanitaria

e fito-sanitaria.>>

E, quanto al PM 10 in particolare, secondo l’art. 15, comma 2, “le regioni e le province autonome comunicano al Ministero dell’ambiente, per l’approvazione e per il successivo invio alla Commissione europea, l’elenco delle zone e degli agglomerati in cui i livelli del PM 10 superano il rispettivo valore limite per effetto della risospensione del particolato a seguito della sabbiatura o della salatura delle strade nella stagione invernale. La comunicazione e’ accompagnata da informazioni sui livelli del PM 10 e le relative fonti e contiene gli elementi atti a dimostrare che il superamento e’ dovuto a tale risospensione e che sono state comunque adottate misure ragionevoli per ridurre i livelli. I superamenti dovuti a tale risospensione non impongono l’adozione dei piani di cui agli articoli 9 e 10, ferma restando l’adozione di ragionevoli misure di riduzione da individuare anche sulla base degli indirizzi espressi dal Coordinamento di cui all’articolo 20 ed utilizzando, ove esistenti, gli indirizzi formulati dalla Commissione europea, e l’integrale applicazione del

presente decreto ai superamenti dei livelli del PM 10 dovuti ad altre cause

L’art. 9, comma 9, peraltro, dispone che, nel caso in cui risulti che tutte le possibili misure individuabili dalle regioni e dalle province autonome nei propri piani di qualità dell’aria non sono in grado di assicurare il raggiungimento dei valori limite in aree di superamento influenzate, in modo determinante, da sorgenti di emissione su cui le regioni e le province autonome non hanno competenza amministrativa e legislativa, si procede all’adozione di misure di carattere nazionale attraverso un apposito comitato tecnico convocato presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, su richiesta del Ministero dell’ambiente. Anche se <<il comitato è istituito senza oneri a carico dello Stato ed opera per il tempo strettamente necessario ad elaborare il programma. Ai soggetti che partecipano, a qualsiasi titolo, al comitato non è dovuto alcun compenso o rimborso spese o altro tipo di emolumento per tale partecipazione. Per lo svolgimento di tale attività il Ministero dell’ambiente si avvale del supporto dell’ISPRA e dell’ENEA.>>.

Potremmo continuare, ma ci sembra inutile. Appare, cioè, evidente che il D. Lgs 13 agosto 2010 n. 155 è certamente atto normativo di buona qualità. Rispetta la direttiva UE di riferimento, riordina la normativa di settore preesistente e stabilisce principi razionali e condivisibili. Ma, come era prevedibile, è rimasto valido solo sulla carta. L’applicazione ed il controllo, infatti, sono demandati ad organi istituzionali già, molto spesso, al limite dell’operatività per mancanza di personale, mezzi, strutture e professionalità, e che, con questa legge non sono stati in alcun modo potenziati. E, come abbiamo visto, anche i nuovi fondamentali organismi che sono stati creati sono nati senza strutture e, addirittura, senza neppure un rimborso spese.

A questo si aggiunga che, in realtà, esso prevede solo poteri, e non precisi doveri di intervento a carico delle autorità competenti. Si guarda bene, ad esempio, di dire subito con chiarezza che, in caso di superamento di limiti, è fatto obbligo immediato di limitare o eliminare le attività inquinanti quali il traffico e alcune attività industriali fino a rientrare nella normalità.

E, quindi, la condanna della Corte europea, persistendo l’inadempimento da parte dell’Italia, porterà certamente a pesantissime sanzioni pecuniarie per il nostro paese nel prossimo futuro.

Anzi, a questo proposito si deve ricordare che sempre la Corte europea di giustizia già nel 2008 era stata interessata al superamento del PM 10 da un cittadino tedesco il quale asseriva che, in tutti i casi in cui l’inosservanza, da parte delle autorità nazionali, delle disposizioni di una direttiva diretta a proteggere la sanità pubblica possa mettere a rischio la salute delle persone, queste ultime devono poter invocare le norme di ordine pubblico per ottenere la predisposizione di un piano di azione, una volta che esista anche solo il semplice rischio di superamento di un valore massimo.

Ed aveva deciso che la normativa comunitaria deve essere interpretata nel senso che, in caso di rischio di superamento dei valori limite o delle soglie di allarme, i soggetti dell’ordinamento direttamente interessati devono poter ottenere dalle competenti autorità nazionali la predisposizione di un piano di azione, anche quando essi dispongano, in forza dell’ordinamento nazionale, di altre procedure per ottenere dalle medesime autorità che

esse adottino misure di lotta contro l’inquinamento atmosferico. Aggiungendo che “gli Stati

membri hanno come unico obbligo di adottare, sotto il controllo del giudice nazionale, nel contesto di un piano di azione e a breve termine, le misure idonee a ridurre al minimo il rischio di superamento dei valori limite o delle soglie di allarme ed a ritornare gradualmente ad un livello inferiore ai detti valori o alle dette soglie, tenendo conto delle circostanze di fatto e dell’insieme degli interessi in gioco“2.

Conclusioni sacrosante ma che, tuttavia, secondo la prevalente giurisprudenza italiana,

non sarebbero sufficienti per una condanna dei pubblici amministratori rimasti sostanzialmente inerti (e sono tanti) di fronte ai superamenti dei limiti per lo smog nelle città.

Valga per tutti una recente sentenza del Tribunale di Palermo, il quale, di fronte ad una gravissima situazione per superamento continuato di tutti i predetti limiti, non contrastata da alcun valido provvedimento degli amministratori locali, ha assolto tutti, affermando, tra

l’altro, che “fronteggiare il fenomeno dell’inquinamento dell’aria ambiente con misure

efficaci richiede, oltre all’indispensabile azione congiunta e coordinata di diversi soggetti pubblici – cui dovrebbe saldarsi anche un altrettanto necessario comportamento collaborativo della cittadinanza, rivelatasi spesso insensibile a questi temi – anche uno sforzo economico rilevantissimo, che in una realtà economicamente depressa come quella della Sicilia (realtà alla quale la citta di Palermo e, ovviamente, tutt’altro che estranea), si rivela ancora più difficilmente praticabile ed esigibile“; aggiungendo che “in presenza di un’azione amministrativa che, certo, può essere astrattamente sottoposta a rilievi critici (come tutte le condotte umane), ma esclude concettualmente un’inerzia volontaria nel significato penalmente rilevante espresso dall’art. 328 c.p., deve affermarsi il principio che la possibile emanazione di provvedimenti diversi e più drastici sarebbe rientrata nell’esercizio della discrezionalità politico-amministrativa, incensurabile in questa sede. Ed ha concluso che “in ogni caso mancherebbe, dunque, anche la prova dell’esistenza di un nesso causale tra le presunte condotte omissive degli amministratori e il superamento del limiti normativi, atteso che la concreta efficacia delle iniziative assunte in materia di contrasto all’inquinamento atmosferico non può che essere verificata in concreto ed ex

post, soprattutto in presenza di numerose variabili, non governabili dall’azione umana.3

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CGCE, sez. 2, 25 luglio 2008, causa C-237/07

Trib. Palermo, sez. 3 penale, 14 luglio 2011, proc. n. 1756/09 in www.lexambiente.it

Né sembra che i tempi siano maturi per ottenere qualche intervento governativo serio per

limitare lo smog. La tragedia dell’Ilva, sotto questo profilo, è altamente indicativa delle priorità governative.

In conclusione, allora, paradossalmente per vedere tutelata la nostra salute non ci resta che sperare nelle prossime pesanti sanzioni pecuniarie che ci comminerà la UE (e che pagheremo tutti).

Buon 2013!