LA LEGGE 68/2015 E I DELITTI CONTRO L’AMBIENTE: ALCUNI APPUNTI di Gianfranco Amendola

LA LEGGE 68/2015 E I DELITTI CONTRO L’AMBIENTE: ALCUNI APPUNTI

di Gianfranco Amendola

Premessa

Dopo più di venti anni dalle prime proposte in materia, solo il 22 maggio 2015, con la legge n. 68, il Parlamento ha approvato la introduzione dei delitti contro l’ambiente nel nostro codice penale, aggiungendo anche al D. Lgs 152/06 una parte relativa alle estinzione delle contravvenzioni.

Quanto al codice penale, la legge n. 68 aggiunge un nuovo titolo dedicato ai Delitti contro l’ambiente, collocandolo al numero VI bis, cioè immediatamente dopo il titolo dei delitti contro l’incolumità pubblica. In questo nuovo titolo vengono innanzitutto introdotti cinque nuovi delitti: i più significativi, punibili anche a titolo di colpa (art. 452 quinquies) sono l’inquinamento ambientale (art. 452 bis, aggravato ai sensi dell’articolo successivo quando dall’inquinamento siano derivate morti o lesioni) e il disastro ambientale (art. 452 quater); cui si aggiungono il traffico e abbandono di materiale ad alta radioattività (art. 432 sexies), l’impedimento del controllo (art. 452 septies) e l’omessa bonifica (art. 452 terdecies).

Completano il quadro del nuovo titolo diverse altre disposizioni: due nuove circostanze aggravanti, l’una (art. 452 octies) relativa ai reati associativi di cui agli artt. 416 e 416 bis, l’altra (art. 452 novies, aggravante ambientale) di carattere comune, applicabile quando un fatto previsto come reato è commesso allo scopo di eseguire uno o più tra i delitti previsti nel nuovo titolo; seguono l’art. 452 decies per favorire i casi di ravvedimento operoso; l’art. 452 undecies il quale introduce una nuova ipotesi di confisca obbligatoria e per equivalente; ed infine l’art. 452 duodecies al fine di disciplinare la misura del ripristino dello stato dei luoghi, applicabile in tutte le ipotesi di condanna o patteggiamento per i nuovi delitti.

In parallelo con queste nuove disposizioni, la nuova legge modifica anche alcune norme del codice penale, prevedendo il raddoppio dei termini di prescrizione (viene modificato l’art. 157, comma 6 c.p.), l’applicabilità della pena accessoria che comporta l’incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione (viene modificato l’art. 32 quater c.p.) e l’applicabilità della disciplina in materia di responsabilità da reato degli enti (si modifica l’art. 25 undecies del D.Lgs. 231/2001).

Il secondo settore di intervento riguarda, come si è detto, il D. Lgs 152/06, al quale viene aggiunta una nuova parte sesta-bis, contenente la “disciplina sanzionatoria degli illeciti amministrativi e penali in materia di tutela ambientale”. Il fine è quello di introdurre, ricalcando la speciale disciplina esistente per la violazione delle norme relative alla sicurezza sul lavoro, anche per le contravvenzioni (formali) del TUA, una particolare ipotesi di estinzione del reato quando si ottemperi alle prescrizioni impartite dagli organi competenti.

Già ben prima della sua approvazione, avevamo espresso i nostri dubbi circa la formulazione del DDL specie con riferimento alla formulazione di alcune norme penali, agli eccessivi sconti di pena ed alla procedura per la eliminazione delle contravvenzioni del D. Lgs 152/061.

Oggi, leggendo la stesura finale del testo di legge, questi dubbi sono aumentati.

Riservandoci, quindi, di tornare approfonditamente sull’argomento, tenteremo di dare un primo sguardo generale alla nuova legge per evidenziarne luci (poche) ed ombre (tante) con particolare riferimento ai due delitti più importanti, e cioè l’inquinamento ambientale e il disastro ambientale.

Per una migliore comprensione, giova iniziare con la lettura della Direttiva comunitaria sulla tutela penale dell’ambiente, che dovrebbe essere il testo base oggetto di recepimento da parte della legge n. 68.

La direttiva 2008/99/CE sulla tutela penale dell’ambiente

La direttiva sulla tutela penale dell’ambiente (che doveva essere trasposta negli ordinamenti giuridici degli Stati membri entro il 26 dicembre 2010) consta di 10 articoli e 2 allegati e prevede di punire con “sanzioni penali efficaci, proporzionate e dissuasive” (art. 5) alcune “attività, qualora siano illecite e poste in essere intenzionalmente o quanto meno per grave negligenza” (art. 3, comma 1).

L’art. 2, lett. a) definisce il concetto di “illecito” rapportandolo alla violazione di atti normativi nazionali adottati in esecuzione di alcuni atti normativi comunitari che sono elencati nello stesso art. 2 e nell’allegato A della Direttiva. Si noti che trattasi di elenco tassativo, come precisato nel “considerando” n. 9 e che non tutte le violazioni dei predetti atti normativi rientrano nell’ambito della Direttiva, ma solo quelle elencate nell’art. 3:

Articolo 3

Infrazioni

Ciascuno Stato membro si adopera affinché le seguenti attività,qualora siano illecite e poste in essere intenzionalmente o quanto meno per grave negligenza, costituiscano reati:

a) lo scarico, l’emissione o l’immissione illeciti di un quantitativo di sostanze o radiazioni ionizzanti nell’aria, nel suolo o nelle acque che provochino o possano provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità del suolo o alla qualità delle acque, ovvero alla fauna o alla flora;

b) la raccolta, il trasporto, il recupero o lo smaltimento di rifiuti, comprese la sorveglianza di tali operazioni e il controllo dei siti di smaltimento successivo alla loro chiusura nonché l’attività effettuata in quanto commerciante o intermediario (gestione dei rifiuti), che provochi o possa provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità del suolo o alla qualità delle acque, ovvero alla fauna o alla flora;

c) la spedizione di rifiuti, qualora tale attività rientri nell’ambito dell’articolo 2, paragrafo 335, del regolamento (CE) n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, relativo alle spedizioni di rifiuti (1), e sia effettuata in quantità non trascurabile in un’unica spedizione o in più spedizioni che risultino fra di loro connesse;

d) l’esercizio di un impianto in cui sono svolte attività pericolose o nelle quali siano depositate o utilizzate sostanze o preparazioni pericolose che provochi o possa provocare, all’esterno dell’impianto, il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità del suolo o alla qualità delle acque, ovvero alla fauna o alla flora;

e) la produzione, la lavorazione, il trattamento, l’uso, la conservazione, il deposito, il trasporto, l’importazione, l’esportazione e lo smaltimento di materiali nucleari o di altre sostanze radioattive pericolose che provochino o possano provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità del suolo o alla qualità delle acque, ovvero alla fauna o alla flora;

f) l’uccisione, la distruzione, il possesso o il prelievo di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette, salvo i casi in cui l’azione riguardi una quantità trascurabile di tali esemplari e abbia un impatto trascurabile sullo stato di conservazione della specie;

g) il commercio di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette o di parti di esse o di prodotti derivati, salvo i casi in cui l’azione riguardi una quantità trascurabile di tali esemplari e abbia un impatto trascurabile sullo stato di conservazione della specie;

h) qualsiasi azione che provochi il significativo deterioramento di un habitat all’interno di un sito protetto;

i) la produzione, l’importazione, l’esportazione, l’immissione sul mercato o l’uso di sostanze che riducono lo strato di ozono.

Ci rientrano, quindi, alcune violazioni alla normativa sulle radiazioni ionizzanti (lett. a ed e), a quella sui rifiuti (lett. b e c), a quella sulle sostanze pericolose (lett. d), a quella sulla tutela degli animali (lett. f e g) , a quella sulla tutela dello strato di ozono (lett. i). L’unica violazione prevista di portata più generale è quella di cui alla lettera h) (“qualsiasi azione che provochi il significativo deterioramento di un habitat all’interno di un sito protetto“), che, tuttavia, si riferisce solo ai siti protetti.

In riferimento a queste fattispecie, l’art. 6 della direttiva richiede altresì che le persone giuridiche possano essere ritenute responsabili se i reati vengono commessi a loro vantaggio e dai loro vertici apicali ovvero dai soggetti sottoposti alla loro autorità, ma in questo caso a causa della carente sorveglianza posta in essere sull’operato dei medesimi. E nell’art. 7 aggiunge che alle stesse persone giuridiche devono essere irrogate, se dichiarate responsabili, sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive.

In sostanza, quindi, la direttiva impone due orientamenti in tema di sanzioni: la introduzione di alcuni delitti, e la responsabilità delle persone giuridiche.

Iniziamo dal primo: gli Stati membri dovrebbero introdurre delitti, colposi o dolosi, per alcune attività che danneggiano l’ambiente, le quali generalmente provocano o possono provocare un deterioramento significativo della qualità dell’aria, compresa la stratosfera, del suolo, dell’acqua,della fauna e della flora, compresa la conservazione delle specie.

Tuttavia, la direttiva non intende affatto introdurre nuovi illeciti ma vuole solo, qualora sia necessario, garantire sanzioni penali adeguate rispetto ad illeciti, già delineati dalla normativa esistente, che possano provocare o provochino conseguenze particolarmente dannose all’ambiente e alla salute. Tanto è vero che essa si incentra ed è formulata con riferimento ad “attività” illecite che possano provocare o provochino tali conseguenze; e non su queste conseguenze.

Ovviamente, per il recepimento della Direttiva, si rende necessario, da parte degli Stati membri, controllare le sanzioni esistenti per questi illeciti e, se necessario, inasprirle (“efficaci, proporzionate e dissuasive“). Ed è appena il caso di specificare, in proposito, che ciò può avvenire solo con la introduzione di delitti e non di contravvenzioni. Infatti, occorre tener presente che la UE non distingue, come fa l’Italia, gli illeciti penali in delitti e contravvenzioni ma conosce solo sanzioni amministrative e sanzioni penali, a seconda della gravità dell’illecito. Ma non c’è dubbio che, quando parla di sanzioni penali, nella direttiva in esame, ci si riferisce ai casi di maggiore gravità, che, per noi, non possono essere altro che delitti. Esattamente, quindi, quello che fino al 2015 il nostro paese non ha fatto, limitandosi, invece, con il D. Lgs 152/06, a prevedere non delitti (con la sola eccezione delle attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti e della combustione illecita di rifiuti) ma contravvenzioni (con conseguenze molto meno gravi). E non per eventi di danno o pericolo concreto per l’ambiente, ma per violazioni prevalentemente “formali” e astratte, quali la mancanza di preventiva autorizzazione, l’inosservanza di prescrizioni, o il superamento di standard tabellari.

Il secondo orientamento voluto dalla direttiva, invece, impone di adottare “le misure necessarie affinché le persone giuridiche dichiarate responsabili di un reato ai sensi dell’articolo 6 siano passibili di sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive”; introdurre, cioè, la responsabilità delle persone giuridiche per taluni reati ambientali commessi a vantaggio o nell’interesse dell’ente.

Ci si riferisce, ovviamente, ai delitti di pericolo concreto e di danno, previsti nella stessa direttiva, e sopra riportati.

Il primo recepimento parziale con il D. Lgs 121/2011: un’occasione mancata

E’ importante ricordare, a questo punto, che quattro anni prima della legge n. 68/2015, il nostro legislatore aveva tentato di dare una prima attuazione alla direttiva, con riferimento ad entrambi gli orientamenti, con il D. Lgs 121/2011, emanato sulla base della legge delega n. 96/2010 (c.d. legge comunitaria 2009).

Tuttavia, con riferimento all’orientamento sanzionatorio, il D. Lgs 121, invece di dare integrale attuazione a quanto richiesto dall’art. 3 lett. a) della direttiva 2008/99/CE, si è limitato ad introdurre due nuove fattispecie penali: uccisione, distruzione, cattura ecc. di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette, art. 727-bis c.p.; distruzione o deterioramento di habitat, art. 733-bis c.p. Ovviamente, come contravvenzioni; e con una formulazione tale da creare doppioni e confusione rispetto ai reati di settore già esistenti, quali il delitto di cui all’art. 544 bis c.p. (“Uccisione di animali”), l’art. 30, lett. g) della legge n. 152/1992 ( Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), l’art. 30 della legge n. 394/1991 (legge quadro sulle aree protette) e l’art. 734 c.p.

Per il resto, nulla è cambiato. Di certo, quindi, non sono stati introdotti i nuovi delitti voluti dalla direttiva né sono state introdotte sanzioni penali efficaci, adeguate e dissuasive.

Come risulta dallo schema seguente.

Articolo 3 direttiva 2008/99/CEInfrazioniCiascuno Stato membro si adopera affinché le seguenti attività, qualora siano illecite e poste in essere intenzionalmente o quanto meno per grave negligenza, costituiscano reati:

(Articolo 5 Sanzioni

Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare che i reati di cui agli articoli 3 e 4 siano puniti con sanzioni penali efficaci, proporzionate e dissuasive.)

f) l’uccisione, la distruzione, il possesso o il prelievo di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette, salvo i casi in cui l’azione riguardi una quantità trascurabile di tali esemplari e abbia un impatto trascurabile sullo stato di conservazione

della specie;

g) il commercio di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette o di parti di esse o di prodotti derivati, salvo i casi in cui l’azione riguardi una quantità trascurabile di tali esemplari e abbia un impatto trascurabile sullo stato di conservazione

della specie;

h) qualsiasi azione che provochi il significativo deterioramento di un habitat all’interno di un sito protetto;

art. 1 D. Lgs. 7 luglio 2011 , n. 121

introduce nel codice penale

Art. 727-bis

(Uccisione, distruzione, cattura, prelievo, detenzione di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette)

Salvo che il fatto costituisca piu’ grave reato, chiunque, fuori dai casi consentiti, uccide, cattura o detiene esemplari appartenenti ad una specie animale selvatica protetta e’ punito con l’arresto da uno a sei mesi o con l’ammenda fino a 4. 000 euro, salvo i casi in cui l’azione riguardi una quantita’ trascurabile di tali esemplari e abbia un impatto trascurabile sullo stato di conservazione della specie.

Chiunque, fuori dai casi consentiti, distrugge, preleva o detiene esemplari appartenenti ad una specie vegetale selvatica protetta e’ punito con l’ammenda fino a 4. 000 euro, salvo i casi in cui l’azione riguardi una quantita’ trascurabile di tali esemplari e abbia un impatto trascurabile sullo stato di conservazione della specie.»;

Art. 1, comma 2, D. Lgs 121/2011:

” 2. Ai fini dell’applicazione dell’articolo 727-bis del codice penale, per specie animali o vegetali selvatiche protette si intendono quelle indicate nell’allegato IV della direttiva 92/43/CE e nell’allegato I della direttiva 2009/147/CE.

Art. 733-bis

(Distruzione o deterioramento di habitat all’interno di un sito protetto)

Chiunque, fuori dai casi consentiti, distrugge un habitat all’interno di un sito protetto o comunque lo deteriora compromettendone lo stato di conservazione, e’ punito con l’arresto

fino a diciotto mesi e con l’ammenda non inferiore a 3. 000 euro.».

Art. 1, comma 3, D. Lgs 121/2011:

3. Ai fini dell’applicazione dell’articolo 733-bis del codice penale per ‘habitat all’interno di un sito protetto’ si intende qualsiasi habitat di specie per le quali una zona sia classificata come zona a tutela speciale a norma dell’articolo 4, paragrafi 1 o 2, della direttiva 2009/147/CE, o qualsiasi habitat naturale o un habitat di specie per cui un sito sia designato come zona speciale di conservazione a norma dell’art. 4, paragrafo 4, della direttiva 92/43/CE. )

Passiamo al secondo orientamento voluto dalla direttiva: adottare “le misure necessarie affinché le persone giuridiche dichiarate responsabili di un reato ai sensi dell’articolo 6 siano passibili di sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive”; introdurre, cioè, la responsabilità delle persone giuridiche per taluni reati ambientali commessi a vantaggio o nell’interesse dell’ente.

Ci si riferiva, ovviamente, ai delitti di pericolo concreto e di danno, previsti nella stessa direttiva, e sopra riportati. E, quindi, il legislatore italiano del 2011, non avendo, all’epoca, recepito questi delitti, ha “applicato” la direttiva, estendendo la disciplina per la responsabilità delle persone giuridiche, già prevista per alcuni reati dal D. Lgs. n. 231/2001, a una parte dei reati previsti dal testo unico ambientale, che, come già si è rilevato, sono tutta altra cosa, prescindono dai reali danni e pericoli per l’ambiente e, di regola, sono puniti come contravvenzioni. Leggiamo l’art. 2:

Art. 2 D. Lgs. 7 luglio 2011 , n. 121

Modifiche al decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231 (responsabilità amministrativa delle società)

1. OMISSIS

2. Dopo l’articolo 25-decies del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, e’ inserito il seguente:

«Art. 25-undecies

(Reati ambientali)

b) per i reati di cui all’articolo 256 (attività di gestione rifiuti non autorizzata) :

1) per la violazione dei commi 1, lettera a) (gestione non autorizzata rifiuti non pericolosi), e 6, primo periodo, (deposito temporaneo irregolare rifiuti sanitari pericolosi) la sanzione pecuniaria fino a duecentocinquanta quote;

2) per la violazione dei commi 1, lettera b) (gestione non autorizzata rifiuti pericolosi), 3, primo periodo (discarica non autorizzata rifiuti non pericolosi), e 5 (miscelazione vietata di rifiuti), la sanzione pecuniaria da centocinquanta a duecentocinquanta quote;

3) per la violazione del comma 3, secondo periodo (discarica non autorizzata rifiuti pericolosi) , la sanzione pecuniaria da duecento a trecento quote;

c) per i reati di cui all’articolo 257 (bonifica dei siti):

1) per la violazione del comma 1 (omessa bonifica), la sanzione pecuniaria fino a duecentocinquanta quote;

2) per la violazione del comma 2 (omessa bonifica se sono sostanze pericolose), la sanzione pecuniaria da centocinquanta a duecentocinquanta quote;

d) per la violazione dell’articolo 258, comma 4, secondo periodo (false indicazioni e certificati in formulari), la sanzione pecuniaria da centocinquanta a duecentocinquanta quote;

e) per la violazione dell’articolo 259, comma 1 (traffico illecito internazionale), la sanzione pecuniaria da centocinquanta a duecentocinquanta quote;

f) per il delitto di cui all’articolo 260 (traffico illecito), la sanzione pecuniaria da trecento a cinquecento quote, nel caso previsto dal comma 1 e da quattrocento a ottocento quote nel caso previsto dal comma 2;

g) per la violazione dell’articolo 260-bis (SISTRI), la sanzione pecuniaria da centocinquanta a duecentocinquanta quote nel caso previsto dai commi 6, 7, secondo e terzo periodo, e 8, primo periodo,

e la sanzione pecuniaria da duecento a trecento quote nel caso previsto dal comma 8, secondo periodo;

6. Le sanzioni previste dal comma 2, lettera b), sono ridotte della meta’ nel caso di commissione del reato previsto dall’articolo 256, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (inosservanza prescrizioni autorizzazione).

7. Nei casi di condanna per i delitti indicati al comma 2, lettere a), n. 2), b), n. 3), e f), e al comma 5, lettere b) e c), si applicano le sanzioni interdittive previste dall’articolo 9, comma 2, del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231, per una durata non superiore a sei mesi.

8. Se l’ente o una sua unita’ organizzativa vengono stabilmente utilizzati allo scopo unico o prevalente di consentire o agevolare la commissione dei reati di cui all’articolo 260 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (traffico illecito rifiuti), e all’articolo 8 del decreto legislativo 6 novembre 2007, n. 202 (inquinamento doloso da navi), si applica la sanzione dell’interdizione definitiva dall’esercizio dell’attivita’ ai sensi dell’art. 16, comma 3, del decreto legislativo 8 giugno 2001 n. 231.».

In particolare, quindi, sono previste sanzioni aggiuntive a carico degli enti, oltre che per le due nuove contravvenzioni sopra riportate anche per le seguenti fattispecie:

  1. Per l’inquinamento delle acque :

– scarico idrico in violazione delle prescrizioni contenute nell’autorizzazione (art. 137, c. 3) e dei limiti tabellari per talune sostanze (art. 137, c. 5 primo periodo);

– scarico in acque marine da parte di navi od aeromobili (art. 137, c. 13).

– scarico idrico in assenza di autorizzazione o con autorizzazione sospesa o revocata riguardante talune sostanze pericolose (art. 137, c. 2);

– scarico idrico in violazione dei limiti tabellari per talune sostanze particolarmente pericolose (art. 137, c 5 secondo periodo);

– scarico sul suolo, nel sottosuolo o in acque sotterranee (art. 137, c 11).

2) Per i rifiuti:

– gestione abusiva di rifiuti non pericolosi (art. 256, c. 1 lett. a) e deposito temporaneo presso il luogo di produzione di rifiuti sanitari pericolosi (art. 256, c. 6)

– gestione abusiva di rifiuti pericolosi (art. 256, c. 1 lett. b); realizzazione e gestione di discarica abusiva di rifiuti non pericolosi (art. 256, c. 3, primo periodo); miscelazione di rifiuti (art. 256, c. 5):

– realizzazione e gestione di discarica abusiva di rifiuti pericolosi (art. 256, c. 3, secondo periodo)

– omessa bonifica di sito contaminato da rifiuti non pericolosi (art. 257, c. 1) e pericolosi (art. 257, c. 2)

– trasporto di rifiuti pericolosi senza formulario e mancata annotazione nel formulario dei dati relativi (art. 258, c. 4 secondo periodo);

– spedizione illecita di rifiuti (art. 259. c. 1);

– attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti (art. 260);

– violazione delle prescrizioni in materia di SISTRI (art. 260-bis).

3) Per l’inquinamento atmosferico, si fa riferimento solo al superamento dei valori limite di emissione e dei valori limite di qualità dell’aria (art. 279, c. 5).

Molto ci sarebbe da dire su questa scelta, peraltro incerta fino all’ultima stesura del D. Lgs 121.

Di certo, grida vendetta la dimenticanza dei reati collegati all’AIA (autorizzazione integrata ambientale), dato che riguarda imprese che sono per definizione assai pericolose per l’ambiente. Così come grida vendetta la dimenticanza relativa ai delitti di danno o di pericolo del codice penale applicabili anche in caso di inquinamenti, quali il disastro previsto dagli artt. 434 e 449 cod. pen., l’avvelenamento o la corruzione di acque destinate all’alimentazione di cui agli artt. 439, 440 e 452 c.p., il danneggiamento aggravato di cui all’art. 635, comma 2, n. 2 c.p. ecc.

Il recepimento della direttiva con la legge n. 68/2015. Il quadro complessivo finale

Ciò che si vuole mettere ancora un volta in evidenza è, comunque, la constatazione che la Direttiva non prevede affatto nuove ipotesi di illecito ma si limita a pretendere, in presenza di alcune conseguenze, un inasprimento (se necessario) di sanzioni per alcuni fatti già previsti come violazioni (“illeciti”) da normativa comunitaria preesistente in materia ambientale.

Ciò appare di tutta evidenza dallo specchietto che segue ove abbiamo messo a confronto la direttiva europea con la normativa italiana di recepimento contenuta, come abbiamo visto, non solo nella legge n. 68 ma anche, in parte nel D. Lgs 152/06 (e successive modifiche) e nel D. Lgs 121/2011 (in caratteri più piccoli le norme precedenti alla legge 68)

DIRETTIVA 2008/99/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO E DEL CONSIGLIO del 19 novembre 2008 sulla tutela penale dell’ambienteConsiderando (5): Unefficace tutela dellambiente esige, in particolare, sanzioni maggiormente dissuasive per le attività che danneggiano lambiente, le quali generalmente provocano o possono provocare un deterioramento significativo della qualità dellaria, compresa la stratosfera, del suolo, dellacqua,della fauna e della flora, compresa la conservazione

delle specie.

Articolo 3

Infrazioni

Ciascuno Stato membro si adopera affinché le seguenti attività,qualora siano illecite e poste in essere intenzionalmente o quanto meno per grave negligenza, costituiscano reati:

a) lo scarico, l’emissione o l’immissione illeciti di un quantitativo di sostanze o radiazioni ionizzanti nell’aria, nel suolo o nelle acque che provochino o possano provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità del suolo o alla qualità delle acque, ovvero alla fauna o alla flora;

h) qualsiasi azione che provochi il significativo deterioramento di un habitat all’interno di un sito protetto;

b) la raccolta, il trasporto, il recupero o lo smaltimento di rifiuti, comprese la sorveglianza di tali operazioni e il controllo dei siti di smaltimento successivo alla loro chiusura

nonché l’attività effettuata in quanto commerciante o intermediario

(gestione dei rifiuti), che provochi o possa provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità del suolo o alla qualità delle acque, ovvero alla fauna o alla flora;

d) l’esercizio di un impianto in cui sono svolte attività pericolose o nelle quali siano depositate o utilizzate sostanze o preparazioni pericolose che provochi o possa provocare, all’esterno

dell’impianto, il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità del suolo o alla qualità delle acque, ovvero alla fauna o alla flora;

i) la produzione, l’importazione, l’esportazione, l’immissione sul mercato o l’uso di sostanze che riducono lo strato di ozono.

c) la spedizione di rifiuti, qualora tale attività rientri nell’ambito dell’articolo 2, paragrafo 335, del regolamento (CE) n.1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del

14 giugno 2006, relativo alle spedizioni di rifiuti e sia effettuata in quantità non trascurabile in un’unica spedizione o in più spedizioni che risultino fra di loro connesse;

e) la produzione, la lavorazione, il trattamento, l’uso, la conservazione,il deposito, il trasporto, l’importazione, l’esportazione e lo smaltimento di materiali nucleari o di altre sostanze

radioattive pericolose che provochino o possano provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità del suolo o alla qualità delle acque, ovvero alla fauna o alla flora;

f) l’uccisione, la distruzione, il possesso o il prelievo di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette, salvo i casi in cui l’azione riguardi una quantità trascurabile di tali esemplari e abbia un impatto trascurabile sullo stato di conservazione della specie;

g) il commercio di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette o di parti di esse o di prodotti derivati, salvo i casi in cui l’azione riguardi una quantità trascurabile di tali esemplari e abbia un impatto trascurabile sullo stato di conservazione della specie;

Articolo 4

Favoreggiamento e istigazione ad un reato

Gli Stati membri provvedono affinché siano punibili penalmente il favoreggiamento e l’istigazione a commettere intenzionalmente

le attività di cui all’articolo 3.

Considerando (7): Pertanto, tali condotte dovrebbero essere perseguibili penalmente in tutto il territorio della Comunità qualora siano state poste in essere intenzionalmente o per grave negligenza.

(cfr. anche supra art. 3)

Considerando (12) Poiché la presente direttiva detta soltanto norme minime, gli Stati membri hanno facoltà di mantenere in vigore o adottare misure più stringenti finalizzate ad unefficace tutela penale dellambiente. Tali misure devono essere compatibili con il trattato

Articolo 5

Sanzioni

Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare che i reati di cui agli articoli 3 e 4 siano puniti con sanzioni penali efficaci, proporzionate e dissuasive.

LEGGE 22 MAGGIO 2015 N. 68Disposizioni in materia di delitti contro l’ambienteART. 1.

1. Dopo il titolo VI del libro secondo

del codice penale è inserito il seguente:

« TITOLO VI-bis

DEI DELITTI CONTRO L’AMBIENTE

ART. 452-bis. – (Inquinamento ambientale).

È punito con la reclusione da due a sei anni e con la multa da euro 10.000 a euro 100.000 chiunque abusivamente cagiona una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili:

1) delle acque o dell’aria, o di porzioni estese e significative del suolo o del sottosuolo;

2) di un ecosistema, della biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna

Quando l’inquinamento è prodotto in

un’area naturale protetta o sottoposta a

vincolo paesaggistico, ambientale, storico,

artistico, architettonico o archeologico, ovvero

in danno di specie animali o vegetali

protette, la pena è aumentata.

Art. 452-ter. (Morte o lesioni come conseguenza del delitto di inquinamento ambientale).

Se da uno dei fatti di cui all’articolo 452-bis deriva, quale conseguenza non voluta dal reo, una lesione personale, ad eccezione delle ipotesi in cui la malattia ha una durata non superiore ai venti giorni, si applica la pena della reclusione da due anni e sei mesi a sette anni; se ne deriva una

lesione grave, la pena della reclusione da tre a otto anni; se ne deriva una lesione gravissima, la pena della reclusione da quattro a nove anni; se ne deriva la morte, la pena della reclusione da cinque

a dieci anni.

Nel caso di morte di piu’ persone, di lesioni di piu’ persone,ovvero di morte di una o piu’ persone e lesioni di una o piu’ persone, si applica la pena che dovrebbe infliggersi per l’ipotesi piu’ grave, aumentata fino al triplo, ma la pena della reclusione non puo’ superare gli anni venti.

Art. 452-quater. (Disastro ambientale).

Fuori dai casi previsti dall’articolo 434, chiunque abusivamente cagiona un disastro ambientale e’ punito con la reclusione da cinque a quindici anni.

Costituiscono disastro ambientale alternativamente:

1) l’alterazione irreversibile dell’equilibrio di un ecosistema;

2) l’alterazione dell’equilibrio di un ecosistema la cui eliminazione risulti particolarmente onerosa e conseguibile solo con provvedimenti eccezionali;

3) l’offesa alla pubblica incolumita’ in ragione della rilevanza del fatto per l’estensione della compromissione o dei suoi effetti lesivi ovvero per il numero delle persone offese o esposte a

pericolo.

Quando il disastro e’ prodotto in un’area naturale protetta o sottoposta a vincolo paesaggistico, ambientale, storico, artistico,architettonico o archeologico, ovvero in danno di specie animali o

vegetali protette, la pena e’ aumentata.

D. LGS 152/06 DOPO D. LGS 205/2010

Articolo 194

(Spedizioni transfrontaliere)

1. Le spedizioni transfrontaliere dei rifiuti sono disciplinate dai regolamenti comunitari che regolano la materia, dagli accordi bilaterali di cui agli articoli 41 e 43 del regolamento (CE) n. 1013/2006 e dal decreto di cui al comma 4.

ARTICOLO 259

TRAFFICO ILLECITO DI RIFIUTI

1. Chiunque effettua una spedizione di rifiuti costituente traffico illecito ai sensi dell’articolo 26 del regolamento (CEE) 1° febbraio 1993, n. 259, o effettua una spedizione di rifiuti elencati nell’Allegato II del citato regolamento in violazione dell’articolo 1, comma 3, lettere a), b), c) e d) del regolamento stesso è punito con la pena dell’ammenda da millecinquecentocinquanta euro a ventiseimila euro e con l’arresto fino a due anni. La pena è aumentata in caso di spedizione di rifiuti pericolosi.

Art. 452-sexies

. (Traffico e abbandono di materiale ad alta radioattivita’)

. – Salvo che il fatto costituisca piu’ grave reato,

e’ punito con la reclusione da due a sei anni e con la multa da euro 10.000 a euro 50.000 chiunque abusivamente cede, acquista, riceve,trasporta, importa, esporta, procura ad altri, detiene, trasferisce,abbandona o si disfa illegittimamente di materiale ad alta radioattivita’.

La pena di cui al primo comma e’ aumentata se dal fatto deriva il pericolo di compromissione o deterioramento:

1) delle acque o dell’aria, o di porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo;

2) di un ecosistema, della biodiversita’, anche agraria, della flora o della fauna.

Se dal fatto deriva pericolo per la vita o per l’incolumita’ delle persone, la pena e’ aumentata fino alla meta’.

Art. 727-bis D. Lgs 152/06

(Uccisione, distruzione, cattura, prelievo, detenzione di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette)

Salvo che il fatto costituisca piu’ grave reato, chiunque, fuori dai casi consentiti, uccide, cattura o detiene esemplari appartenenti ad una specie animale selvatica protetta e’ punito con l’arresto da uno a sei mesi o con l’ammenda fino a 4. 000 euro, salvo i casi in cui l’azione riguardi una quantita’ trascurabile di tali esemplari e abbia un impatto trascurabile sullo stato di conservazione della specie.

Chiunque, fuori dai casi consentiti, distrugge, preleva o detiene esemplari appartenenti ad una specie vegetale selvatica protetta e’ punito con l’ammenda fino a 4. 000 euro, salvo i casi in cui l’azione riguardi una quantita’ trascurabile di tali esemplari e abbia un impatto trascurabile sullo stato di conservazione della specie.»;

Art. 733-bis D. Lgs 152/06

(Distruzione o deterioramento di habitat all’interno di un sito protetto)

Chiunque, fuori dai casi consentiti, distrugge un habitat all’interno di un sito protetto o comunque lo deteriora compromettendone lo stato di conservazione, e’ punito con l’arresto fino a diciotto mesi e con l’ammenda non inferiore a 3. 000 euro.».

ART. 452-sexies.(Impedimento del controllo).

Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque, negando l’accesso, predisponendo ostacoli o mutando artificiosamente lo stato dei luoghi, impedisce, intralcia o elude l’attività di vigilanza e controllo ambientali e di sicurezza e igiene del lavoro, ovvero ne compromette gli esiti, è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni.

Art. 452-terdecies. (Omessa bonifica)

Salvo che il fatto costituisca piu’ grave reato, chiunque, essendovi obbligato per legge, per ordine del giudice ovvero di un’autorita’ pubblica, non provvede alla bonifica, al ripristino o al recupero dello stato dei luoghi e’ punito con la pena della reclusione da uno a quattro anni e

con la multa da euro 20.000 a euro 80.000».

OMISSIS

Art. 452-quinquies. (Delitti colposi contro l’ambiente).

Se taluno dei fatti di cui agli articoli 452-bis e 452-quater e’ commesso per colpa, le pene previste dai medesimi articoli sono diminuite da un terzo a due terzi.

Se dalla commissione dei fatti di cui al comma precedente deriva il pericolo di inquinamento ambientale o di disastro ambientale le pene sono ulteriormente diminuite di un terzo.

Art. 452-novies. (Aggravante ambientale). – Quando un fatto gia’ previsto come reato e’ commesso allo scopo di eseguire uno o piu’ tra i delitti previsti dal presente titolo, dal decreto legislativo 3

aprile 2006, n. 152, o da altra disposizione di legge posta a tutela dell’ambiente, ovvero se dalla commissione del fatto deriva la violazione di una o piu’ norme previste dal citato decreto legislativo n. 152 del 2006 o da altra legge che tutela l’ambiente, la pena nel primo caso e’ aumentata da un terzo alla meta’ e nel

secondo caso e’ aumentata di un terzo. In ogni caso il reato e’ procedibile d’ufficio.

Art. 452-decies. (Ravvedimento operoso). – Le pene previste per i delitti di cui al presente titolo, per il delitto di associazione per delinquere di cui all’articolo 416 aggravato ai sensi dell’articolo

452-octies, nonche’ per il delitto di cui all’articolo 260 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, sono diminuite dalla meta’ a due terzi nei confronti di colui che si adopera per evitare che l’attivita’ delittuosa venga portata a conseguenze ulteriori, ovvero, prima della dichiarazione di apertura del dibattimento di primo grado, provvede concretamente alla messa in sicurezza, alla bonifica e, ove possibile, al ripristino dello stato dei luoghi, e diminuite da un terzo alla meta’ nei confronti di colui che aiuta concretamente l’autorita’ di polizia o l’autorita’ giudiziaria nella ricostruzione del fatto, nell’individuazione degli autori o nella sottrazione di risorse rilevanti per la commissione dei delitti.

OMISSIS

Come si vede, l’impostazione italiana è totalmente diversa da quella della Direttiva. Essa, infatti, non si limita affatto ad inasprire le pene per “attività illecite” già esistenti ma configura nuovi delitti incentrati su eventi di particolare pericolo o danno. Ciò è particolarmente evidente per il “disastro ambientale” dell’art. 452-quater (evento non contemplato dalla Direttiva). Ma anche nell’ “inquinamento ambientale” dell’art. 452-bis appare chiaro che l’evento costitutivo del reato è la “compromissione” o il “deterioramento” ecc. mentre nella Direttiva queste sono le conseguenze di una condotta, già illecita, e sono considerate solo quoad poenam.

Il collegamento dei delitti di inquinamento e disastro ambientale con illeciti preesistenti e in particolare con le contravvenzioni del D. Lgs 152/06

In realtà, tuttavia, proprio a proposito dei delitti di inquinamento e disastro ambientale, la legge n. 68/2015, pur configurando fattispecie nuove di illecito, richiede in un certo qual modo un collegamento con una situazione di illiceità derivante dalla violazione di norme preesistenti.

Esaminiamo, nello specchietto che segue, per la parte che interessa, l’ultima versione del DDL di recepimento della Direttiva nel testo approvato dalla Camera il 26 febbraio 2014, con le modifiche apportate dal Senato il 4 marzo 2015 (e rimaste nel testo definitivo):

TESTO

APPROVATO DALLA CAMERA DEI DEPUTATI

ART. 1

1. Dopo il titolo VI del libro secondo

del codice penale è inserito il seguente:

« TITOLO VI-bis

DEI DELITTI CONTRO L’AMBIENTE

ART. 452-bis. – (Inquinamento ambientale).

È punito con la reclusione da due

a sei anni e con la multa da euro 10.000

a euro 100.000 chiunque, in violazione di

disposizioni legislative, regolamentari o

amministrative, specificamente poste a tutela

dell’ambiente e la cui inosservanza

costituisce di per sé illecito amministrativo

o penale, cagiona una compromissione o

un deterioramento rilevante:

1) dello stato del suolo, del sottosuolo,

delle acque o dell’aria;

2) dell’ecosistema, della biodiversità,

anche agraria, della flora o della fauna

selvatica

OMISSIS

ART. 452-ter. – (Disastro ambientale). –

Chiunque, in violazione di disposizioni

legislative, regolamentari o amministrative,

specificamente poste a tutela dell’ambiente

e la cui inosservanza costituisce di per sé

illecito amministrativo o penale, o comunque

abusivamente, cagiona un disastro ambientale è punito con la reclusione da cinque a quindici anni.

Costituisce disastro ambientale l’alterazione

irreversibile dell’equilibrio dell’ecosistema

o l’alterazione la cui eliminazione

risulti particolarmente onerosa e conseguibile

solo con provvedimenti eccezionali,

ovvero l’offesa alla pubblica incolumità in

ragione della rilevanza oggettiva del fatto

per l’estensione della compromissione ovvero

per il numero delle persone offese o

esposte a pericolo.

TESTO

MODIFICATO DAL SENATO DELLA REPUBBLICA

ART. 1.

1. Identico:

« TITOLO VI-bis

DEI DELITTI CONTRO L’AMBIENTE

ART. 452-bis. – (Inquinamento ambientale).

È punito con la reclusione da due

a sei anni e con la multa da euro 10.000

a euro 100.000 chiunque abusivamente

cagiona una compromissione o un deterioramento

significativi e misurabili:

1) delle acque o dell’aria, o di porzioni

estese o significative del suolo o del

sottosuolo;

2) di un ecosistema, della biodiversità,

anche agraria, della flora o della fauna.

OMISSIS

ART. 452quater. – (Disastro ambientale).

Fuori dai casi previsti dall’articolo 434, chiunque abusivamente cagiona un disastro ambientale è punito con la reclusione da cinque a quindici anni.

Costituiscono disastro ambientale alternativamente:

1) l’alterazione irreversibile dell’equilibrio

di un ecosistema;

2) l’alterazione dell’equilibrio di un

ecosistema la cui eliminazione risulti particolarmente onerosa e conseguibile solo

con provvedimenti eccezionali;

3) l’offesa alla pubblica incolumità in ragione della rilevanza del fatto per l’estensione della compromissione o dei suoi effetti lesivi ovvero per il numero delle persone offese o esposte a pericolo.

Appare, quindi, evidente, il collegamento con illeciti preesistenti, evidenziato, nel testo della Camera con la dizione in violazione di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, specificamente poste a tutela dell’ambiente e la cui inosservanza costituisce di per sé illecito amministrativo o penale” e, nel testo finale, con l’avverbio “abusivamente“.

In realtà, una volta scelta la strada non di inasprire le sanzioni per illeciti preesistenti ma di configurare nuovi delitti incentrati sull’evento, non era affatto necessario inserire alcuna specificazione sulla condotta, specie se la si vuole collegare ad una situazione di illiceità preesistente. Anzi, a questo punto, una specificazione di tal genere porta solo ad una limitazione dell’ampiezza della fattispecie criminosa.

In altri termini, punire chi provoca un disastro ambientale tout court è concetto certamente più ampio rispetto a punire chi provoca un disastro ambientale solo se viola norme di tutela ambientale ovvero agisce abusivamente; è evidente, infatti, anche solo a livello letterale, che, se non ricorrono queste condizioni, il disastro (o l’inquinamento) non sarebbe punibile, o, quanto meno, il fatto sarebbe escluso dalla nuova fattispecie criminosa.

Si pensi, per fare esempi tratti dalla realtà italiana, ad un disastro ambientale causato dal tentativo di sottrarre fraudolentemente carburante da un oleodotto; ovvero ad un disastro ambientale causato per imprudenza e imperizia da un imprenditore nel lavorare ed utilizzare sostanze pericolose; ovvero ad un disastro ambientale causato dalla inosservanza di disposizioni in tema di sicurezza sul lavoro o di esplosivi. E l’elenco potrebbe continuare.

In tali casi, pur essendosi verificato un evento qualificabile come disastro ambientale, non essendovi violazione di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, specificamente poste a tutela dell’ambiente e la cui inosservanza costituisce di per sé illecito amministrativo o penale, il delitto non sarebbe configurabile. Così come non sarebbe configurabile se non è cagionato “abusivamente” .

Si evidenzia, in proposito, che con riferimento alla dizione della Camera, si richiedeva, per l’integrazione del delitto, la violazione delle disposizioni normative specificamente poste a tutela dell’ambiente e sanzionate di per sé, e cioè di quelle contenute nel D. Lgs 152/06, e cioè in un testo legislativo raffazzonato, confuso e pieno di smagliature, più volte oggetto di severe condanne in sede comunitaria. Esso, quindi, come dimostrato da numerosi casi, non è affatto una garanzia rispetto al verificarsi di eventi quali quelli delineati nel DDL: basta pensare alla “elasticità” (con numerose deroghe ed eccezioni) dei limiti di legge per gli scarichi (art. 101 e segg.), alla scandalosa disciplina di favore per le terre e rocce da scavo anche se pesantemente contaminate, alla quasi totale assenza di sanzioni per la delicatissima disciplina sulle bonifiche (ove, ai sensi dell’art. 257, comma 4, l’osservanza del progetto di bonifica esenta l’inquinatore da qualsiasi sanzione) ecc.

In più, si consideri che nel nostro paese sono agonizzanti per mancanza di uomini, di mezzi e, spesso, di professionalità, gli organi pubblici che dovrebbero accertare e controllare l’osservanza delle disposizioni di tutela ambientale (basta pensare all’assurda abolizione del Corpo Forestale dello Stato).

Non a caso, peraltro, la più importante associazione ambientalista italiana, il WWF, nell’audizione di giugno 2014 al Senato durante l’iter per l’approvazione del DDL, depositava un documento in cui evidenziava che “il nuovo delitto di “disastro ambientale” – venendo configurato a forma vincolata consistente nella violazione di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, specificamente poste a tutela dell’ambiente e autonomamente costituenti illeciti amministrativi o penali – comporterebbe una parziale abolitio criminis in relazione a disastri ambientali causati da condotte rispetto alle quali non vi sia la prova del superamento di determinati valori-soglia autonomamente sanzionati, o qualora gli stessi fossero assenti al momento della condotta, ad esempio perché non ancora regolamentati o regolamentati solo da associazioni di categoria”.

In base a queste considerazioni, il Senato sostituiva la formula della Camera con “abusivamente“.

Non sembra, tuttavia, che sia stata una scelta felice.

Infatti, un esame veloce della normativa penale conferma con chiarezza che con i termini “abusivo” o “abusivamente” il legislatore si riferisce sempre ad azioni o attività che, a prescindere da un evento materiale, necessitano di una preventiva autorizzazione (o di un titolo) per essere lecite. Basta pensare all’”abusivismo” edilizio, all’abusivo esercizio di una professione (art. 348 c.p.), all’usurpazione di titoli (art. 498 c.p.), alle interferenze illecite nella vita privata (art. 615-bis, comma 2 c.p., “chi esercita, anche abusivamente, la professione di investigatore privato“), all’accesso abusivo ad un sistema informatico (art. 615-ter c.p.), alla rivelazione di documenti segreti (art. 621 c.p.), all’esercizio abusivo di mestieri girovaghi (art. 669 c.p.), agli artt. 45, 213 e 169 del codice della strada ecc.

Lascia, quindi, perplessi l’opinione di chi ritiene, invece, che tale avverbio abbia un’ampiezza maggiore rispetto alla formulazione della Camera sopra riportata, riferendosi a tutti i casi di illiceità (non solo della normativa ambientale); e pone a fondamento di questa opinione l’assunto che, con riferimento al delitto di traffico illecito di rifiuti di cui all’art. 260 D. Lgs 152/062, <<la Cassazione sin dal 2008 ha fortemente ridimensionato il ruolo dell’autorizzazione nell’economia complessiva di quel reato, equiparando la carenza di quest’ultima alla “violazione delle norme vigenti in materia”>>; per cui sarebbe sufficiente anche la mera “violazione delle regole3.

Rinviando ad altri scritti per una più completa confutazione di tale assunto4, sembra sufficiente, in questa sede, ricordare che, nel delitto di traffico illecito di rifiuti, l’avverbio “abusivamente” fin dai primi anni, è sempre stato interpretato dalla giurisprudenza assolutamente prevalente, anche attuale,5 nel senso che “si riferisce alla mancanza di autorizzazione, che determina l’illiceità della gestione organizzata e costituisce l’essenza del traffico illecito di rifiuti“, facendovi rientrare anche la inosservanza di prescrizioni dell’autorizzazione e la presenza di autorizzazione palesemente illegittima ; e che (purtroppo) un orientamento più ampio -che vada, in qualche modo, oltre l’ambito del difetto di autorizzazione- è riscontrabile solo in 3 sentenze emesse dalla Cassazione tra il 2008 ed il 20116.

Pertanto, pur auspicando che nella interpretazione dei due nuovi delitti prevalga la interpretazione (oggi minoritaria) più estensiva, va sottolineato il rischio che invece, seguendo l’orientamento più tradizionale7, la giurisprudenza ritenga integrati i nuovi delitti solo in caso di assenza di autorizzazione ovvero di presenza di autorizzazione palesemente illegittima o di inosservanza delle prescrizioni dell’autorizzazione; consentendo, quindi, l’impunità, per fatti gravissimi di danni alla salute e all’ambiente non “abusivi”: la storia italiana è piena di casi in cui danni ambientali, anche gravissimi, sono stati provocati da attività regolarmente autorizzate: si pensi all’ILVA, al caso “Eternit”, all’ inquinamento elettromagnetico di radio Vaticana ovvero, nel settore urbanistico, ai numerosi “ecomostri” costruiti con regolare autorizzazione.

Certo, se si provasse che l’autorizzazione è palesemente illegittima o, addirittura, è stata rilasciata contra legem per favorire qualcuno, la magistratura può e deve procedere come se non ci fosse8 ma, purtroppo, per la pessima qualità delle nostre leggi (in particolare del TUA) e per la impreparazione e superficialità della P.A., molto spesso essa è legittima ma carente e non impedisce affatto danni e pericoli per l’ambiente.

E appare chiaro, a questo punto, che la discussione innescata dai difensori del disastro ambientale abusivo circa le due formule (della Camera e del Senato) è comunque fuorviante e inutile.

Qualsiasi formula e qualsiasi interpretazione ad essa relativa, infatti, comporta, come si è detto, una inaccettabile limitazione dell’ampiezza dei nuovi delitti di inquinamento e disastro ambientale.

In altri termini, il delitto di disastro ambientale, così come tutti i delitti che investono beni primari (omicidio, crollo, disastro innominato, avvelenamento di acque , incendio ecc.), non ha alcun bisogno di una clausola di antigiuridicità speciale e deve essere punito senza se e senza ma, affinchè la tutela sia massima. In questo quadro, peraltro, l’inciso apposto dal Senato come premessa al delitto di disastro ambientale (“fuori dai casi previsti dall’art. 434“, il cd. <<disastro innominato>>), rende ancora più evidente la disparità di trattamento tra i due disastri in quanto i disastri non ambientali continueranno ad essere puniti anche se cagionati non abusivamente; peraltro, con difficoltà di applicazione facilmente prevedibili specie con riferimento al principio di specialità e, per il pregresso, al principio della retroattività della legge più favorevole. Senza contare che, come evidenziato da autorevole dottrina9, la formula utilizzata per mantenere l’applicabilità del vecchio “disastro innominato” sancisce la “prevalenza applicativa di una fattispecie sanzionata meno gravemente rispetto a quella sanzionata con maggiore gravità“; costituendo una “mostruosa meraviglia che sembra davvero uscire dalle regole dell’assurdo, se l’assurdo ha delle regole“.

In conclusione, ci sembra del tutto confermato che, come da tempo rilevato dalla migliore dottrina, “la condotta di dolosa messa in pericolo concreto o di danno della risorsa, va sanzionata indipendentemente dal fatto che l’immissione che dette conseguenze ha provocato integri di per se stessa un altro illecito, di qualsiasi natura (penale, amministrativa statale o regionale)10.

Resta da capire il motivo per cui sia la Camera che il Senato abbiano voluto porre condizioni limitative che rischiano di vanificare l’efficacia delle nuove fattispecie penali.

Illuminanti, a questo proposito, sono le osservazioni presentate, durante l’iter del DDL da Confindustria ai due rami del Parlamento, dove appare evidente la preoccupazione che un industriale, pur se regolarmente autorizzato e pur se rispetta tutte le normative ambientali, possa essere condannato.

Basta leggere, da ultimo, la nota consegnata alle Commissioni riunite giustizia e territorio, ambiente e beni ambientali del Senato nel corso dell’ audizione dell’11 settembre 2014 dal Direttore Generale di Confindustria a proposito del DDL poi sfociato nella legge 68, dove si evidenzia la necessità di scriminare “chi, pur operando nel rispetto degli standard di legge nell’esercizio di attività d’impresa, talvolta incorre per lo più a titolo di colpa in violazioni di norme a tutela dell’ambiente”; e si propone di “eliminare la punibilità a titolo di colpa” in quanto “l’incriminazione colposa derivante dalla violazione di precetti normativi o amministrativi è caratterizzata da forte indeterminatezza ed incertezza”; richiedendo, quindi, di “limitare la punibilità dei reati in commento alle sole fattispecie dolose”.

In questo quadro vanno lette le osservazioni riferite alla clausola di illiceità speciale in esame; rispetto ad essa, infatti, Confindustria manifesta l’ esigenza del richiamo alla “determinatezza delle fattispecie incriminatrici” e di limitare la “discrezionalità del giudice”, osservando in particolare:

Sempre con l’obiettivo di garantire il rispetto del principio costituzionale di determinatezza delle

fattispecie incriminatrici, appare necessario precisare la condotta oggetto del delitto di disastro

ambientale. Infatti, iI DDL punisce chiunque cagioni un disastro ambientale o attraverso la violazione di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative poste a tutela dell’ambiente

ovvero comunque abusivamente. Quest’ultima espressione risulta eccessivamente ampia e indefinita e andrebbe sostituita facendo riferimento alla commissione di un delitto contro la Pubblica Amministrazione, che abbia comunque come fine ultimo di violare disposizioni poste a tutela del bene giuridico ambiente. In questo modo, il delitto in esame ricorrerebbe in presenza di irregolarità nel procedimento di rilascio delle necessarie autorizzazioni per effetto della commissione di un delitto contra la PA. Delitto che abbia “condizionato” i’iter del procedimento stesso e che sia stato commesso per aggirare, nella sostanza, i presidi ambientali, determinando una situazione di abuso accertabile.

In altri termini, a proposito di “abusivamente”, Confindustria sembra aver capito perfettamente che essa scrimina le aziende che hanno ottenuto un’autorizzazione dalla P.A; ma chiede di più,e cioè, ben sapendo che la Cassazione equipara all’assenza di autorizzazione il rilascio di autorizzazione palesemente illegittima, propone che anche l’autorizzazione illegittima abbia efficacia scriminante, salvo il caso estremo che vi sia la prova che essa sia frutto di un delitto preordinato contro la P.A., commesso di concerto con i funzionari che l’hanno illegittimamente rilasciata (ad esempio, corruzione). In tutti gli altri casi, per Confindustria l’aver ottenuto un’autorizzazione, anche irregolare, illegittima o illecita, dovrebbe far venir meno la punibilità per disastro ambientale.

Lasciamo da parte queste audaci richieste e torniamo, allora, al nostro quesito iniziale. Appare evidente, infatti, a questo punto, che le clausole limitative relative alla violazione di norme ambientali o all’abusività dell’attività sono state apposte per accogliere, in buona parte, le richieste di “determinatezza” di Confindustria, preoccupata che le nuove incriminazioni su inquinamento e disatro ambientale possano riguardare anche chi ha svolto la sua attività avendo avuto una “autorizzazione” e rispetti le norme di tutela ambientale11.

Diciamo subito che, in un paese “normale” ciò non dovrebbe essere possibile: la P.A. non può mai autorizzare una condotta suscettibile di portare ad un disastro ambientale ed alla morte delle persone. Ma siamo in Italia; e la verità è che questo non è un paese normale in quanto abbiamo delle leggi (basta leggere, da ultimo, il decreto “sbloccaItalia”) che troppo spesso sembrano fatte apposta per favorire gli inquinatori e la “crescita” a danno della salute e dell’ambiente. Di modo che spesso si autorizzano o sono state autorizzate attività industriali che in nessun altro paese civile sarebbero autorizzate.

Eppure oggi, invece di modificare le nostre pessime leggi ambientali onde evitare di dare autorizzazioni che possono portare a disastri, si sceglie di rendere lecito (non cagionato “abusivamente”) un disastro purchè ci sia un’autorizzazione amministrativa (non palesemente illegittima) alla produzione, scaricando tutte le responsabilità dal privato alla P.A.

Ma, soprattutto, questo modo di legiferare significa ignorare totalmente i principi base del diritto penale su elemento soggettivo, nesso di causalità cause di giustificazione ecc. Qualsiasi studente di giurisprudenza sa benissimo che, se qualcuno, in buona fede, si è sempre attenuto alle leggi, ed ha agito con diligenza e prudenza non rischia niente. Manca, infatti, l’elemento soggettivo, dolo o colpa (imprudenza, negligenza, imperizia o inosservanza di leggi, regolamenti, ordini o discipline), necessario per l’integrazione del delitto.

E significa anche ignorare totalmente la giurisprudenza della Corte Costituzionale, la quale, sin dalla famosa sentenza n. 364 del 1988 ha evidenziato la <<illegittimità costituzionale della punizione di fatti che non risultino essere espressione di consapevole, rimproverabile contrasto con i (o indifferenza ai) valori della convivenza, espressi dalle norme penali>> in quanto <<sottoporre il soggetto agente alla sanzione più grave senza alcuna prova della sua consapevole ribellione od indifferenza all’ordinamento tutto, equivale a scardinare fondamentali garanzie che lo Stato democratico offre al cittadino… >>. Per cui, se nessun rimprovero può essere mosso all’agente, ed il fatto avviene per cause non prevedibili e non prevenibili, nessuna responsabilità penale è, comunque, ipotizzabile.

Evidentemente, tutto questo non è stato ritenuto sufficiente. E allora appare chiaro che era altro che si voleva e che la scelta ultima dell'”abusivamente” tende, in realtà, a prefigurare un’ ampia sacca di impunità e ad evitare, comunque, l’intervento giudiziario, facendo dipendere l’esistenza del delitto da un intervento solo amministrativo quale è il rilascio di un’autorizzazione e, al massimo dalla osservanza di una normativa piena di smagliature e vuoti di tutela quale è il D. Lgs 152/06. Insomma, mano libera all’industria inquinante e basta con questi giudici troppo zelanti!

Intendiamoci, è la stessa logica che porta a dire, ad esempio, che, per il delitto di inquinamento ambientale, occorre un deterioramento “misurabile” di acque aria ecc. Senza dire, però che cosa significa e come si misura. E quali sono le “porzioni significative” del suolo e del sottosuolo?

Ed è la stessa logica, peraltro, che, in caso di ipotesi colposa di disastro ambientale (praticamente, quella prevalente, visto che, per fortuna, salvo la problematica sul dolo eventuale, è difficile si verifichi un disastro ambientale doloso), fa sì che la pena venga diminuita da un terzo a due terzi (art. 452-quinquies): così, nel massimo, da 15 anni di reclusione si arriva a 5 anni e nel minimo da 5 a poco più di 1 anno. Praticamente, meno di uno scippo o di un borseggio, la cui pena massima arriva a 6 anni!

E, come se non fosse sufficiente, prevede un “ravvedimento operoso” talmente benevolo (la solita diminuzione di pena dalla metà a due terzi, che comprende anche l’associazione a delinquere) da costituire, oggettivamente, un incentivo a distruggere l’ambiente (art. 452-decies). Tanto, il responsabile è sempre in tempo a pentirsi e ad uscirne praticamente senza danni.

Molti anni fa, la Cassazione a sezioni unite scrisse, in una sentenza passata alla storia, che “il bene della salute… è assicurato all’uomo.. come uno ed anzi il primo dei diritti fondamentali anche nei confronti dell’Autorità pubblica, cui è negato in tal modo il potere di disporre di esso…. Nessun organo di collettività neppure di quella generale e del resto neppure l’intera collettività generale con unanimità di voti potrebbe validamente disporre per qualsiasi motivo di pubblico interesse della vita o della salute di un uomo o di un gruppo minore…” (sentenza n. 5172 del 6 ottobre 1979).

Di certo, non immaginava che, 36 anni dopo, un disastro ambientale sarebbe stato punibile solo se cagionato”abusivamente“.

1 In proposito, per alcune prime osservazioni, citazioni e richiami, si rinvia alla nostra Relazione tenuta al gruppo misto del Senato e pubblicata, tra l’altro, su Lexambiente.it

2Chiunque, al fine di conseguire un ingiusto profitto, con più operazioni e attraverso l’allestimento di mezzi e attività continuative organizzate, cede, riceve, trasporta, esporta, importa, o comunque gestisce abusivamente ingenti quantitativi di rifiuti”. Si noti, peraltro, che, nel traffico illecito di rifiuti, l’avverbio è indispensabile per non punire anche le gestioni di rifiuti lecite ed autorizzate. Non è, invece, affatto indispensabile nel delitto di disastro ambientale a meno che non si voglia ritenere possa esistere un disastro ambientale lecito e autorizzato.

3 PALMISANO, Delitti contro l’ambiente, quand’è che un disastro si può dire ‘abusivo’? in www.lexambiente.it,marzo 2015, e ID, Spigolature sulla proposta di legge in materia di reati ambientali, in questionegiustizia.it , aprile 2014 ove addirittura ritiene la modifica del Senato “uno degli emendamenti più utili approvato dai senatori“.

4 Cfr. AMENDOLA Ma che significa veramente disastro ambientale abusivo?, in Lexambiente.it, marzo 2015; e La Confindustria ed il disastro ambientale abusivo, in questionegiustizia.it, aprile 2015

5 Cass. pen., sez. 6, c.c. 18 marzo 2004, n. 682, Ostuni. Nello stesso senso, tra le tante, cfr. ID, sez. 3, c.c. 6 ottobre 2005,n. 40828, Fradella che parla di attività “clandestine” o di “attività totalmente difformi da quanto autorizzato”; ID, sez. 3, c.c. 16 dicembre 2005, n. 1446, Samarati , che parla di “mancanza di autorizzazioni, iscrizioni o comunicazioni previste dalla normativa od anche autorizzazioni scadute o palesemente illegittime con riferimento ad attività organizzate clandestine od anche apparentemente legittime”;ID. , sez. 3, 14 luglio 2011, n. 46189, Passariello che parla di attività effettuata senza le autorizzazioni necessarie o con autorizzazioni illegittime o scadute o violando le prescrizioni o i limiti delle prescrizioni stesse; ID., sez. 3, n. 40945 del 19 novembre 2010 (Cc. 21 ott. 2010); ID.sez. 3, n. 46189 del 13 dicembre 2011 (PU 14 lug. 2011); ID, sez. 3, n. 19018 del 2 maggio 2013 (Ud 20 dic 2012); da ultimo, ID., sez. 3, n. 44449 del 4 novembre 2013 (Cc 15 ott. 2013) la quale conclude addirittura che “se così non fosse qualsiasi irregolarità amministrativa si trasformerebbe automaticamente nel delitto di traffico illecito.

6 Cass. Pen., sez. 3, 6 novembre 2008, n. 46029, De Frenza, seguita da ID. c.c. 25 novembre 2009, n. 8299, Del Prete , e da Cass. Pen., sez. 3, 19 ottobre 2011, n. 47870, Giommi secondo cui “la natura “abusiva ” delle condotte non è esclusa dalla regolarità di una parte delle stesse allorché l’insieme delle condotte conduca ad un risultato di dissimulazione della realtà e comporti una destinazione dei rifiuti che non sarebbe stata consentita”.

7 E’ appena il caso di notare, a questo punto, che, accettando questa impostazione, per quanto concerne l’ampiezza del delitto di disastro ambientale, la versione del Senato (con “abusivamente”) sembra più restrittiva di quella della Camera (“violazione di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, specificamente poste a tutela dell’ambiente e autonomamente costituenti illeciti amministrativi o penali o comunque abusivamente”), non solo perchè l’avverbio “abusivamente” era contenuto, come formula di chiusura, anche nel testo della Camera, ma anche perchè la mancanza di autorizzazione (“abusivamente“) costituisce una violazione di norme ambientali ma, se è l’unica condizione richiesta, limita il disastro ambientale ad una sola violazione.

8 Ed è questo, come vedremo, che teme Confindustria

9 PADOVANI, Legge sugli ecoreati, un impianto inefficace che non aiuta l’ambiente, in Guida al diritto del Sole 24 ore di agosto 2015

10 VERGINE, Sui nuovi delitti ambientali e sui vecchi problemi delle incriminazioni ambientali, in Ambiente e sviluppo 2007, n. 9, pag. 777

11 E’ la stessa opinione espressa dal senatore CAMPANELLA, primo firmatario della proposta di modifica per “abusivamente“, in www.italialavoriincorso.it, 2 maggio 2015, il quale ritiene che “in questo modo resta salvaguardata l’esigenza di non incriminare comportamenti legittimi, connotati, cioè, dall’osservanza delle norme che regolano attività produttive potenzialmente inquinanti…”