Le novità per la tutela penale dell’ambiente e le sanzioni per le persone giuridiche: di male in peggio

Le novità per la tutela penale dell’ambiente e le sanzioni per le persone giuridiche: di male in peggio

Gianfranco Amendola

Ben diciotto anni fa, nel 1993, il deputato europeo francese Jacques Vernier, di professione avvocato, eseguì uno studio per la Commissione ambiente del Parlamento europeo sull’applicazione (o meglio, sulla disapplicazione) del diritto comunitario ambientale negli Stati membri.

Non è questa la sede per approfondire questo lavoro di grande interesse. Rinviando, quindi, ad altre opere1, ci limitiamo a ricordare che esso divide le cause di disapplicazione

della normativa ambientale in sei sezioni: le cause attinenti al diritto comunitario stesso

(fra cui la eccessiva produzione legislativa, che riempie ben 8 volumi, e la eccessiva

uniformità); le cause dovute al funzionamento delle istituzioni comunitarie (fra cui la

pesantezza decisionale, l’inadeguatezza del personale e l’assenza di un coordinamento);

quelle di ordine economico (fra cui la volontà di favorire gli imprenditori nazionali, la

volontà di far prevalere la dimensione economica su quella ambientale e la mancanza di

incentivi economici e fiscali); le cause sociologiche (nei paesi ove non esiste una forte

«coscienza ecologica»); le cause amministrative e politiche negli Stati membri (fra cui le lungaggini dei sistemi bicamerali, il ricorso a circolari e decreti amministrativi invece che ad atti aventi forza di legge, la insufficienza dei mezzi e del personale dell’apparato pubblico, la insufficiente trasparenza amministrativa e il disinteresse degli Stati membri anche dinanzi all’avvio di procedure di infrazione); ed, infine, le cause giudiziarie e cioè l’atteggiamento negativo di alcune giurisdizioni nazionali nei confronti del diritto comunitario

Se trasferiamo questo quadro <<europeo>> in sede nazionale, la particolarità del <<caso Italia>> si evidenzia da un lato nella compresenza di tutte queste cause di disapplicazione, e dall’altro, nell’aggiunta di altre cause, fra cui si possono annoverare il depotenziamento della normativa attraverso modifiche legislative successive e la riduzione del deterrente attraverso la inadeguatezza delle sanzioni.

1 Per un approfondimento recente con riferimento alle “cause attinenti al diritto comunitario”, si rinvia a

KRAMER, Manuale di diritto comunitario per l’ambiente, Giuffrè, Milano 2002, pag. 244 e segg.

Oggi, a quasi venti anni dalla relazione Vernier, la migliore riprova viene dalla semplice lettura degli ultimi papocchi legislativi sfornati nel nostro paese.

In primo luogo, il SISTRI. E’ veramente incredibile che uno strumento importante e sicuramente innovativo per tenere sotto controllo i movimenti dei rifiuti e combattere l’ecomafia sia stato così ridicolizzato e, in definitiva, sterilizzato attraverso un indecoroso balletto di continui rinvii, culminati poi nella abrogazione ferragostana e nella successiva parziale reviviscenza (sempre che finisca qui); con l’aggravante di avere reso confuso e incerto anche quello che prima funzionava. Con la conseguenza che sono cessati anche i (pochi) controlli prima esistenti.

Ma di certo, pur se non in modo così plateale, analogo giudizio negativo deve darsi anche per il D.Lgs. 121/2011, emanato sulla base della legge delega n. 96/2010 (c.d. legge comunitaria 2009), che è entrato in vigore il 16 agosto per dare attuazione a due importanti direttive comunitarie sulla tutela penale dell’ambiente (2008/99/CE) e sull’inquinamento provocato da navi (2009/123/CE).

Prescindiamo, in questa sede, dalla direttiva sugli scarichi inquinanti delle navi.

La direttiva sulla tutela penale dell’ambiente (che doveva essere trasposta negli

ordinamenti giuridici degli Stati membri entro il 26 dicembre 2010) consta di 10 articoli e 2

allegati e prevede 9 fattispecie di illeciti ambientali, da punire”con sanzioni penali efficaci,

proporzionate e dissuasive” se posti in essere intenzionalmente o con grave negligenza,

che vale la pena di ricordare brevemente:

  1. a) lo scarico, l’emissione o l’immissione illeciti di un quantitativo di sostanze o radiazioni ionizzanti nell’aria, nel suolo o nelle acque che provochino o possano provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità del

suolo o alla qualità delle acque, ovvero alla fauna o alla flora;

  1. b) la raccolta, il trasporto, il recupero o lo smaltimento di rifiuti, comprese la sorveglianza di tali operazioni e il controllo dei siti di smaltimento successivo alla loro chiusura nonché l’attività effettuata in quanto commerciante o intermediario (gestione dei rifiuti), che provochi o possa provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità del suolo o alla qualità delle acque, ovvero alla

fauna o alla flora;

  1. c) la spedizione di rifiuti, qualora tale attività rientri nell’ambito dell’articolo 2, paragrafo 335, del regolamento (CE) n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, relativo alle spedizioni di rifiuti , e sia effettuata in quantità non trascurabile in un’unica spedizione o in più spedizioni che risultino fra di loro

connesse;

  1. d) l’esercizio di un impianto in cui sono svolte attività pericolose o nelle quali siano depositate o utilizzate sostanze o preparazioni pericolose che provochi o possa provocare, all’esterno dell’impianto, il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità

dell’aria, alla qualità del suolo o alla qualità delle acque, ovvero alla fauna o alla flora;

  1. e) la produzione, la lavorazione, il trattamento, l’uso, la conservazione, il deposito, il trasporto, l’importazione, l’esportazione e lo smaltimento di materiali nucleari o di altre sostanze radioattive pericolose che provochino o possano provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità del suolo o alla qualità

delle acque, ovvero alla fauna o alla flora;

  1. f) l’uccisione, la distruzione, il possesso o il prelievo di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette, salvo i casi in cui l’azione riguardi una quantità trascurabile di

tali esemplari e abbia un impatto trascurabile sullo stato di conservazione della specie;

  1. g) il commercio di esemplari di specie animali o vegetali selvatiche protette o di parti di esse o di prodotti derivati, salvo i casi in cui l’azione riguardi una quantità trascurabile di

tali esemplari e abbia un impatto trascurabile sullo stato di conservazione della specie;

  1. h) qualsiasi azione che provochi il significativo deterioramento di un habitat all’interno

di un sito protetto;

  1. i) la produzione, l’importazione, l’esportazione, l’immissione sul mercato o l’uso di sostanze che riducono lo strato di ozono.

In riferimento a queste fattispecie, l’art. 6 della direttiva richiede altresì che le persone giuridiche possano essere ritenute responsabili se i reati vengono commessi a loro vantaggio e dai loro vertici apicali ovvero dai soggetti sottoposti alla loro autorità, ma in questo caso, a causa della carente sorveglianza posta in essere sull’operato dei medesimi. E nell’art. 7 aggiunge che alle stesse persone giuridiche devono essere

irrogate, se dichiarate responsabili, sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive.

In sostanza, quindi, la direttiva impone due orientamenti in tema di sanzioni: la introduzione di alcuni delitti, e la responsabilità delle persone giuridiche.

Iniziamo dal primo: gli Stati membri dovrebbero introdurre delitti, colposi o dolosi, per le attività che danneggiano l’ambiente, le quali generalmente provocano o possono provocare un deterioramento significativo della qualità dell’aria, compresa la stratosfera, del suolo, dell’acqua,della fauna e della flora, compresa la conservazione delle specie.

Ed è appena il caso di specificare che essa richiede la introduzione di delitti e non di

contravvenzioni. Infatti, occorre tener presente che la UE non distingue, come fa l’Italia, gli illeciti penali in delitti e contravvenzioni ma conosce solo sanzioni amministrative e sanzioni penali, a seconda della gravità dell’illecito. Ma non c’è dubbio che, quando parla di sanzioni penali nella direttiva in esame, si riferisce ai casi di maggiore gravità, che, per noi, non possono essere altro che delitti.

Così come non c’è dubbio che, sotto questo profilo, il nostro paese ha sempre privilegiato la strada esattamente opposta: prevedere non delitti (con la sola eccezione delle attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti) ma contravvenzioni (con conseguenze molto meno gravi). E non per eventi di danno o pericolo concreto per l’ambiente, ma per violazioni prevalentemente “formali” e astratte, quali la mancanza di preventiva autorizzazione, l’inosservanza di prescrizioni, o il superamento di standard tabellari.

In questa situazione che cosa ha fatto il legislatore del D.Lgs. 121/11 per dare

attuazione a questa direttiva?

In realtà, niente, anzi, peggio. Infatti, invece di introdurre fattispecie di pericolo concreto o di danno rilevante per le matrici ambientali o per la salute e integrità fisica delle persone, come richiesto dall’art. 3 lett. a) della direttiva 2008/99/CE, si è limitato ad introdurre due nuove fattispecie penali: uccisione, distruzione, cattura ecc. di esemplari di

specie animali o vegetali selvatiche protette, art. 727-bis c.p.; distruzione o deterioramento

di habitat, art. 733-bis c.p.

Ovviamente, come contravvenzioni; e con una formulazione tale da creare doppioni e confusione rispetto ai reati di settore già esistenti, quali il delitto di cui all’art. 544 bis c.p. (“Uccisione di animali”), l’art. 30, lett. g) l. 152/19922, l’ art. 734 c.p, l’art. 30 della legge n. 394/1991 (legge quadro sulle aree protette).

Per il resto, nulla è cambiato. Di certo, quindi, non sono stati introdotti i nuovi delitti voluti dalla direttiva né sono state introdotte sanzioni penali efficaci, adeguate e dissuasive.

2 Non a caso, RUGA RIVA, Il decreto legislativo di recepimento delle direttive comunitarie sulla tutela penale

dell’ambiente: nuovi reati, nuova responsabilità degli enti da reato ambientale, in www.lexambiente.it., conclude che “Insomma, il nuovo reato, ad una valutazione complessiva, non sembra affatto rafforzare la tutela penale dell’ambiente (animale) richiesta dalla direttiva 2008/99/CE. In sua assenza le varie condotte

ivi descritte sarebbero state punite comunque, attraverso fattispecie già vigenti

Passiamo al secondo orientamento voluto dalla direttiva: adottare “le misure

necessarie affinché le persone giuridiche dichiarate responsabili di un reato ai sensi dell’articolo 6 siano passibili di sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive“; introdurre, cioè, la responsabilità delle persone giuridiche per taluni reati ambientali commessi a vantaggio o nell’interesse dell’ente.

Ci si riferiva, ovviamente, ai delitti di pericolo concreto e di danno, previsti nella stessa direttiva, e sopra riportati. E, quindi, il legislatore italiano, non avendo recepito questi delitti, ha “applicato” la direttiva, estendendo la disciplina per la responsabilità delle persone giuridiche, già prevista per alcuni reati dal D.Lgs. n. 231/2001, a una parte dei reati previsti dal testo unico ambientale, che, come già si è rilevato, sono tutta altra cosa e prescindono dai reali danni e pericoli per l’ambiente.

In particolare, sono previste sanzioni aggiuntive a carico degli enti, oltre che per le

due nuove contravvenzioni sopra riportate anche per le seguenti fattispecie:

1)             Per l’inquinamento delle acque :

– scarico idrico in violazione delle prescrizioni contenute nell’autorizzazione (art. 137,

  1. 3) e dei limiti tabellari per talune sostanze (art. 137, c. 5 primo periodo);

– scarico in acque marine da parte di navi od aeromobili (art. 137, c. 13).

– scarico idrico in assenza di autorizzazione o con autorizzazione sospesa o revocata

riguardante talune sostanze pericolose (art. 137, c. 2);

– scarico idrico in violazione dei limiti tabellari per talune sostanze particolarmente

pericolose (art. 137, c. 5 secondo periodo);

– scarico sul suolo, nel sottosuolo o in acque sotterranee (art. 137, c 11).

2) Per i rifiuti:

– gestione abusiva di rifiuti non pericolosi (art. 256, c. 1 lett. a) e deposito temporaneo

presso il luogo di produzione di rifiuti sanitari pericolosi (art. 256, c. 6);

– gestione abusiva di rifiuti pericolosi (art. 256, c. 1 lett. b); realizzazione e gestione di discarica abusiva di rifiuti non pericolosi (art. 256, c. 3, primo periodo); miscelazione di

rifiuti (art. 256, c. 5);

– realizzazione e gestione di discarica abusiva di rifiuti pericolosi (art. 256, c. 3,

secondo periodo);

– omessa bonifica di sito contaminato da rifiuti non pericolosi (art. 257, c. 1) e

pericolosi (art. 257, c. 2);

– trasporto di rifiuti pericolosi senza formulario e mancata annotazione nel formulario

dei dati relativi (art. 258, c. 4 secondo periodo);

– spedizione illecita di rifiuti (art. 259. c. 1);

– attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti;

– per la violazione delle prescrizioni in materia di SISTRI (art. 260-bis).

3) Per l’inquinamento atmosferico, si fa riferimento solo al superamento dei valori

limite di emissione e dei valori limite di qualità dell’aria (art. 279, c. 5).

Molto ci sarebbe da dire su questa scelta, peraltro incerta fino all’ultima stesura del D.Lgs. 121/11.

Di certo, grida vendetta la dimenticanza dei reati collegati all’AIA (autorizzazione integrata ambientale), dato che riguarda imprese che sono per definizione assai pericolose per l’ambiente. Così come grida vendetta la dimenticanza relativa ai delitti di danno o di pericolo del codice penale applicabili anche in caso di inquinamenti, quali il disastro ambientale previsto dagli artt. 434 e 449 cod. pen., l’avvelenamento o la corruzione di acque destinate all’alimentazione di cui agli artt. 439, 440 e 452 c.p., il danneggiamento aggravato di cui all’art. 635 cpv., n. 2 c.p. ecc.

Più in generale, appaiono del tutto condivisibili le osservazioni di chi ritiene

incomprensibile la scelta di configurare la responsabilità degli enti solo per lo scarico di

acque reflue industriali contenenti sostanze pericolose, escludendo dal catalogo la contravvenzione di cui al primo comma dell’art. 137 dello stesso codice, atteso che lo scarico di sostanze anche non intrinsecamente pericolose ma in quantitativi rilevanti è condotta idonea a determinare un grave danno all’ambiente. Infine contraddittoria risulta la mancata inclusione nel catalogo della contravvenzione di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti di cui al successivo art. 256, comma 2, atteso che tale disposizione espressamente contempla tra gli autori propri del reato addirittura «i rappresentanti di enti».Ed in tal senso non è nemmeno chiaro il criterio seguito nella selezione operata in sede di stesura del testo definitivo della novella, atteso che, ad esempio, è stata mantenuta la responsabilità delle persone giuridiche per violazioni eminentemente formali come quella, ad esempio, dell’ottavo comma dell’art. 260-bis del D.Lgs. n. 152/2006

avente ad oggetto le violazioni del sistema di tracciabilità dei rifiuti.“3

3 Relazione dell’ufficio Massimario Corte di Cassazione del 3 agosto 2011, cui si rinvia per approfondimenti.

Ma, a nostro sommesso avviso, vi è una considerazione generale ben più rilevante che, a questo punto, va messa in evidenza.

L’applicazione di sanzioni alle persone giuridiche non è uno scherzo. Come abbiamo visto nei settori cui già erano applicate (D.Lgs. n. 231/2001), con queste sanzioni un’impresa, specie se di piccole dimensioni (come la stragrande maggioranza delle imprese italiane) può essere messa in ginocchio e fuori mercato in pochi giorni, avendone un danno irreparabile.

Questo ha un senso in caso di vero danno alla salute o all’ambiente, ma diventa molto più discutibile se, come fa il nostro paese, si collegano queste nuove, gravose sanzioni a contravvenzioni che possono essere anche di minima gravità sostanziale o addirittura solo formali.

E allora, se veramente vogliamo avere una normativa ambientale da paese civile europeo, occorre ricominciare da capo: riscrivere l’attuale testo unico ambientale con poche norme chiare e facilmente applicabili. Quanto alle sanzioni, occorre al più presto dare attuazione vera a quanto ci chiede la U.E. introducendo i delitti contro l’ambiente (cui collegare le sanzioni per le persone giuridiche) per condotte che provocano o possono provocare un deterioramento significativo della qualità dell’aria, compresa la stratosfera, del suolo, dell’acqua,della fauna e della flora, compresa la conservazione delle specie; e, contestualmente, riportare gran parte delle attuali contravvenzioni nell’ambito degli illeciti amministrativi.