Scolmatori di piena e scarichi secondo la corte europea di giustizia e la cassazione

Scolmatori di piena e scarichi secondo la corte europea di giustizia e la
cassazione
di Gianfranco Amendola

Premessa: la regolamentazione delle acque reflue urbane

Tutti coloro che si occupano di tutela dell’ambiente dall’inquinamento delle acque sanno
bene che, a livello generale, è fondamentale avere impianti di depurazione comunale efficienti e, prima ancora, avere reti fognanti che convoglino gli scarichi, domestici ed industriali, in questi impianti di depurazione.
A garanzia di questa esigenza, la legge italiana (D. Lgs 152/06, parte terza) prevede un obbligo di autorizzazione per tutti gli scarichi-e, quindi, anche per quelli di acque reflue urbane-, il cui regime viene definito dalle Regioni (art. 124, comma 3), nonché l’obbligo di rispettare alcuni limiti stabiliti in apposito allegato. Le sanzioni per l’inosservanza di questi obblighi sono articolate: sanzione amministrativa da 6.000 a 60.000 euro per chiunque apre o comunque effettua scarichi di acque reflue domestiche o di reti fognarie senza autorizzazione (ovvero con autorizzazione sospesa o revocata, art. 133, comma 2); sanzione amministrativa da tremila a trentamila euro per inosservanza dei limiti (art. 133, comma 1), ma, se si tratta di limiti relativi alle sostanze pericolose di cui alla tabella 5 dell’Allegato 5, il gestore di impianti di trattamento delle acque reflue urbane è punito con l’arresto fino a due anni e con l’ammenda da tremila a trentamila euro (art. 137, comma 6 in relazione al comma5).
La sentenza della Corte europea di giustizia del 18 ottobre 2012
Torneremo appresso sulla regolamentazione italiana delle acque reflue urbane. Ma adesso occupiamoci di una recentissima sentenza della Corte europea di giustizia emessa dalla prima sezione il 18 ottobre 2012 (causa C-301/10) .
Si tratta di una vicenda nata da un ricorso in cui la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che non avendo provveduto, da un lato, alla realizzazione di reti fognarie appropriate ai sensi dell’articolo 3, paragrafi 1 e 2, e dell’allegato I, sezione A, della direttiva 91/271/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1991, concernente il trattamento delle acque reflue urbane (GU L 135, pag. 40) a Whitburn nonché a Beckton e a Crossness a Londra, e, dall’altro, ad un trattamento appropriato delle acque reflue
provenienti dagli impianti di trattamento di Beckton, di Crossness e di Mogden a Londra, a
norma dell’articolo 4, paragrafi 1 e 3, dell’articolo 10, nonché dell’allegato I, sezione B, della direttiva 91/271, il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord non ha adempiuto agli obblighi ad esso incombenti in base a tali disposizioni.
In sostanza, il più rilevante problema di interpretazione della direttiva sulle acque (n. 91/271) connesso con questa vicenda atteneva all’obbligo degli Stati membri di assicurare la raccolta, il convogliamento e la depurazione di tutte le acque reflue urbane anche tenendo conto delle condizioni climatiche naturali (tempo secco, tempo umido, addirittura piovoso), nonché delle variazioni stagionali quali le persone non residenti, i turisti e le attività economiche stagionali. In proposito, la Commissione evidenziava che le «tracimazioni causate da piogge violente», alle quali rinvia l’allegato I, sezione A, della direttiva 91/217, costituiscono parte integrante delle reti fognarie e degli impianti di depurazioni delle acque reflue urbane. Tale direttiva dovrebbe, quindi, essere interpretata nel senso che essa prevede l’obbligo assoluto di evitare i riversamenti degli scaricatori di piena salvo circostanze eccezionali; e tale lettura sarebbe confermata dalla nota 1 dell’allegato I, sezione A, della direttiva 91/271, la quale dispone che, in pratica, non è possibile raccogliere e trattare tutte le acque reflue «in situazioni come quelle determinate da piogge [eccezionalmente] abbondanti». E la commissione aggiungeva che “più uno scaricatore riversa l’acqua, in particolare durante i periodi caratterizzati esclusivamente da precipitazioni moderate, più è probabile che il funzionamento di tale scaricatore non sia conforme alla direttiva 91/271”.
Secondo il Regno Unito, invece, occorre rifarsi non al volume degli scarichi ma alla valutazione dell’impatto ambientale degli scarichi sulle acque recipienti: ed il fatto stesso che la direttiva riconosca espressamente che, in circostanze particolari, quali piogge eccezionalmente abbondanti, non è possibile depurare a norma, indicherebbe che, per valutare se le reti fognarie o gli impianti di trattamento siano conformi alla direttiva 91/271, si dovrebbe procedere ad una valutazione dettagliata della resa della rete fognaria o dell’impianto di trattamento di cui trattasi esaminando, appunto, l’impatto ambientale degli scarichi sulle acque recipienti.
Di fronte a questo contrasto di fondo, la Corte europea imposta la sua decisione partendo dalla ratio della norma. Ed osserva che, come risulta dal suo articolo 1, secondo comma, la direttiva 91/271 ha lo scopo di proteggere l’ambiente dalle ripercussioni negative
provocate dagli scarichi di acque reflue. Anzi, l’obiettivo perseguito dalla direttiva 91/271
va al di là della semplice protezione degli ecosistemi acquatici e tende a preservare l’uomo, la fauna, la flora, il suolo, l’acqua, l’aria e il paesaggio da qualsiasi incidenza negativa rilevante connessa alla proliferazione di alghe e di forme superiori di vita vegetale cagionata dagli scarichi di acque reflue urbane; ed è alla luce di tale obiettivo che vanno
risolti tutti i problemi di interpretazione. Ne deriva che “il mancato trattamento delle acque
reflue urbane non può ammettersi in condizioni climatiche e stagionali normali, salvo privare di significato la direttiva 91/271”; che “in condizioni climatiche normali e tenuto conto delle variazioni stagionali, la totalità delle acque reflue urbane dev’essere raccolta e trattata”, e che “il mancato trattamento delle acque reflue urbane può essere tollerato soltanto in occasione di circostanze che esulino dall’ordinario”. Deve, quindi, trattarsi di circostanze eccezionali, che di certo non ricorrono se gli scaricatori di piena sono in funzione anche in condizioni normali ovvero in occasione di periodi di piogge moderate (e non eccezionali); ed anche in questi casi -ricorda la Corte- gli Stati membri sono tenuti ad adottare le misure appropriate per contenere l’inquinamento, ai sensi della nota 1 dell’allegato I della direttiva 91/271.
Ne consegue la condanna del Regno Unito per mancato rispetto della direttiva.

I riflessi sulla situazione italiana e l’insegnamento della Cassazione

Trattasi di conclusione totalmente condivisibile e certamente importante anche per i riflessi
sulla situazione italiana. Chi, infatti, si è occupato di garantire il rispetto della normativa rispetto ai depuratori comunali sa bene che è frequentissima la constatazione di sfioratori di piena che scaricano sempre o, quanto meno, molto spesso senza alcuna situazione
eccezionale, specie in presenza di variazioni stagionali della popolazione residente.
Ed è interessante notare che già sei ani prima la Corte di Cassazione italiana era giunta alla stessa conclusione con la sentenza n. 11479 emessa dalla prima sezione civile il 16 maggio 2006 (ud. 3 marzo 2006). In tal caso si verteva sulla applicazione della sanzione (amministrativa) per superamento dei limiti da parte di un impianto di depurazione comunale, i cui responsabili contestavano, in particolare, la equiparazione dello scaricatore di piena di detto impianto a un nuovo scarico non autorizzato (con tutte le conseguenze di legge in tema di limiti, modalità di campionamento ecc.). Sostenevano, quindi, che lo scolmatore di piena annesso al depuratore era uno scarico tacitamente
autorizzato e senza obbligo di rispetto di limiti, il quale si attivava non solo in caso di
sovraccarico della rete fognaria dovuto a precipitazioni atmosferiche, ma anche in assenza di precipitazioni atmosferiche, in coerenza con la sua funzione che sarebbe quella di deviare dal depuratore qualsiasi ingresso anomalo (non solo acque bianche, quindi, ma anche acque luride) nella rete fognaria.
La Cassazione, con questa articolata sentenza, in primo luogo spiegava la funzione di uno scolmatore di piena, notando, fra l’altro, che “lo scolmatore di piena è, quindi, un sistema all’interno della rete fognaria finalizzato a garantire, durante eventi meteorici di rilievo, che il refluo fognario giunga al depuratore più o meno sempre allo stesso livello di concentrazione. In altri termini, in caso di pioggia, le acque in eccesso, miste ai liquami civili e industriali, vengono direttamente recapitate a un corpo idrico superficiale. Naturalmente, qualora si verifichi l’evento, i liquami vengono scaricati senza trattamento depurativo, salvo per quella quota che ha raggiunto il depuratore e che può essere passata almeno per un sistema di grigliatura-decantazione. In acque superficiali giungono, pertanto, molti degli inquinanti prodotti dalle attività industriali e artigianali del bacino servito. L’effetto inquinante è tuttavia (se non proprio annullato almeno) notevolmente mitigato dalla diluizione apportata dalle acque di pioggia. A questo scopo, la taratura dello scolmatore tiene conto della sua entrata in funzione per portate che superano di 3-5 volte la portata media, in tempo secco. Il D.M. 4 aprile 1996 punto 8.3.1. richiede una diluizione maggiore di 3 volte la portata nera media. Sono noti anche rapporti di diluizione maggiori fino a 1+19. Le scelte sono condizionate dalle caratteristiche climatiche della zona, dai tempi di osservazione dei fenomeni metereologici con tempi di ritorno di 25 o 50 anni. Tuttavia, dovrebbero essere considerati anche i corpi recipienti, non tutti adeguati per capacità di carico. Ad esempio, un corpo idrico immobile o con movimenti lentissimi, quale un lago, comporta nel tempo anche effetti cumulativi (in specie nei sedimenti) i quali ne sconsiglierebbero l’uso come recapito, cosa che non è sempre possibile evitare. Per questi motivi ormai si tende a superare il principio della diluizione e a intervenire a monte, mediante l’installazione di vasche di prima pioggia che hanno una funzione idraulica, quella di ridurre la velocità dell’acqua, e una funzione disinquinante, quella di decantare le particelle solide”.
Dopo questa dotta premessa, la Cassazione evidenzia che proprio per questo, “anche se gli scolmatori corrispondono sicuramente alla definizione di scarico ¼.. non è possibile (in
generale) considerarli tali. A maggior ragione non avrebbe senso stabilire un limite allo
scarico di tale tipo di manufatti. C’è tuttavia scolmatore e scolmatore. Quello che si attiva in occasione di fenomeni piovosi, assicurando il rapporto di diluizione sulla base del quale è stato calcolato, e quello che, invece, scarica regolarmente reflui urbani nel corpo idrico recettore anche se non cade una goccia d’acqua piovana. Nel primo caso, il corretto funzionamento dello scolmatore, vale a dire la sua attivazione con scarico di reflui in continuo, è solamente quello che si verifica in concomitanza con un anomalo ingresso di acque bianche nella rete fognaria, generalmente connesso a fenomeni di abbondanti piogge. Diverso è il secondo caso prospettato, indice di un afflusso anomalo alla rete fognaria, non determinato da acque bianche e quindi comunque irregolare dove è necessario intervenire e far intervenire chi di dovere perché il disfunzionamento cessi. Solo in queste occasioni, se nessuno interviene, è giuridicamente corretto contestare lo scarico non autorizzato”. In altri termini, se lo scolmatore scarica sempre, non può dirsi conforme allo scopo per il quale viene solitamente predisposto, in quanto scarica “non un refluo molto diluito (e quindi poco inquinante), ma, al contrario, un refluo ancor più concentrato di quello ordinariamente condotto dalla fognatura”1. In tal caso deve, quindi,
considerarsi un vero e proprio scarico assoggettato ai limiti tabellari previsti dalla legge.

Considerazioni aggiuntive sulla normativa italiana

Come si vede, quindi, vi è totale identità di giudizio rispetto alla recentissima sentenza
della Corte europea.
Resta solo da aggiungere che la circostanza delle piogge abbondanti è spesso ricorrente tra le giustificazioni di chi è chiamato a rispondere del superamento dei limiti tabellari. Ma la suprema Corte, sin dal 1989 ritiene che, in tal caso, non possa parlarsi di evento
imprevedibile e che sussiste, pertanto, la responsabilità in quanto “il titolare di un
insediamento produttivo ha il dovere positivo di prevenire ogni forma di inquinamento, attraverso l’adozione di tutte le misure necessarie, attinenti al ciclo produttivo, alla organizzazione, ai presidi tecnici, alla costante vigilanza. Di conseguenza, l’inclemenza atmosferica (dovuta a pioggia abbondante o freddo intenso), i guasti meccanici

1
In proposito, il D.P.C.M. del 4 marzo 1996, punto 8.3.1. prescrive che, in assenza di diverse e puntuali

indicazioni, negli scarichi di acque meteoriche delle fognature miste, la diluizione non può essere inferiore a
3 volte la portata media di tempo asciutto
dell’impianto di depurazione, i comportamenti irregolari dei dipendenti non sono fatti
imprevedibili e pertanto non costituiscono caso fortuito o forza maggiore”2.
Per completezza, sembra opportuno, a questo punto, evidenziare che la normativa italiana
sopra richiamata, per quanto concerne il superamento dei limiti per le sostanze pericolose di cui alla tabella 5, prevede sanzione penale solo a carico del gestore di impianti di trattamento delle acque reflue urbane; con la aberrante conseguenza che detta sanzione
non è applicabile se il superamento di questi limiti avviene tramite uno scarico fognante
“bruto”, che avviene, cioè, direttamente, senza alcuna depurazione. Tuttavia, ricorrendone i presupposti, è certamente configurabile il reato di cui all’art. 674 c.p., come più volte confermato dalla Cassazione.

2
Cass. pen., sez. 3, 23 giugno 1989, in Ambiente e sicurezza sul lavoro, 1990, n. 4-5, pag. 107.