Terre e rocce da scavo: la disciplina italiana, per la commissione UE, non è irragionevole

Terre e rocce da scavo: la disciplina italiana, per la commissione UE, non e’ irragionevole

di Gianfranco Amendola

Premessa

Quella delle terre da scavo è una lunga storia, tutta italiana, iniziata già nel 1997 con il cd.

decreto Ronchi, e consiste in una interminabile sequela di espedienti con cui i vari governi, pur di diverso colore, hanno tentato di sottrarre i materiali da scavo contaminati, per

l’esecuzioni di grandi opere (specie l’alta velocità), alla normale disciplina sui rifiuti

Non è questa la sede per ripercorrere questa lunga storia, temporaneamente bloccata nel 2007 con una sentenza di condanna della Corte europea di Giustizia. Rinviando, quindi, ad altre opere1 per approfondimenti, oggi ci limiteremo all’ultimo tentativo italico di liberalizzazione, basato sulla qualificazione delle terre da scavo come sottoprodotto, escluso, in quanto tale, dalla disciplina sui rifiuti.

Ci proponiamo, quindi, di ricapitolare brevemente lo stato della attuale normativa, europea ed italiana, relativa alle terre da scavo, evidenziando quelle che, a nostro sommesso avviso, sono le macroscopiche forzature del nostro legislatore rispetto, appunto, alla normativa ed alla giurisprudenza comunitarie; soffermandoci, in particolare, su un affrettato e striminzito parere di conformità emesso il 4 marzo 2013 dalla Commissione europea, Direzione Generale Ambiente (pratica CHAP,2012,2451), sollecitata da una

associazione di volontariato italiana ad intervenire quale “guardiano dei Trattati”.

Il contesto originario

Per quanto concerne le terre da scavo, il D.Lgs 152/06 ha recepito fedelmente quanto

stabilito dalla direttiva n. 2008/98 come risulta dallo schema che segue:

1

Per una prima sintesi storica, cfr. il nostro Gestione dei rifiuti e normativa penale, Giuffrè, Milano2003, pag.

138 e segg.

Direttiva 2008/98/CE del Parlamento D. LGS. 152/06

europeo e del Consiglio Art. 185. Esclusioni dall’ambito di

Articolo 2

Esclusioni dall’ambito di applicazione

applicazione

(articolo così sostituito dall’articolo 13 del

d.lgs. n. 205 del 2010)

  1. Non rientrano nel campo di applicazione

della parte quarta del presente decreto:

  1. Sono esclusi dall’ambito di applicazione b) il terreno (in situ), inclusi il suolo

della presente direttiva: contaminato non scavato e gli edifici

collegati permanentemente al terreno,

fermo restando quanto previsto dagli artt.

  1. b) terreno (in situ), inclusi il suolo 239 e ss. relativamente alla bonifica di siti

contaminato non escavato e gli edifici contaminati;

collegati permanentemente al terreno;

  1. c) il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di
  2. c) suolo non contaminato e altro materiale attività di costruzione, ove sia certo che allo stato naturale escavato nel corso di esso verrà riutilizzato a fini di costruzione attività di costruzione, ove sia certo che il allo stato naturale e nello stesso sito in cui

materiale sarà utilizzato a fini di costruzione è stato escavato;

allo stato naturale nello stesso sito in cui è

stato escavato;

OMISSIS

  1. Il suolo escavato non contaminato e altro materiale allo stato naturale, utilizzati in siti diversi da quelli in cui sono stati escavati, devono essere valutati ai sensi, nell’ordine,

Al considerando 11 (che ne fa parte degli articoli 183, comma 1, lettera a) integrante) la direttiva chiarisce, che <<la (RIFIUTO), 184-bis (SOTTOPRODOTTO) e

qualifica di rifiuto dei suoli escavati non 184-ter (CESSAZIONE RIFIUTO).”

contaminati e di altro materiale allo stato naturale utilizzati in siti diversi da quelli in

cui sono stati escavati dovrebbe essere

esaminata in base alla definizione di rifiuto e alle disposizioni sui sottoprodotti o sulla cessazione della qualifica di rifiuto ai sensi della presente direttiva>>.

Si noti subito, tuttavia, che il comma 1, lett. b) e c) della direttiva (così come il

corrispondente art. 185, comma 1, lett. b) e c) del D. Lgs 152/06 configura delle esclusioni tout court dal campo di applicazione della normativa sui rifiuti, mentre il considerando 11 della direttiva ed il comma 4 dell’art. 185 del D. Lgs 152/06 si limitano a ricordare, con riferimento alle terre da scavo, che il suolo escavato non contaminato e altro materiale allo stato naturale che non rientrano nella esclusione di cui sopra devono essere valutati (come, del resto, qualsiasi altro materiale) caso per caso, per decidere se rientrano nella categoria dei rifiuti, dei sottoprodotti o del fine rifiuto. Affermazione, in verità, superflua ma probabilmente inserita onde evitare possibili interpretazioni estensive della (unica) esclusione codificata per le terre da scavo. Insomma, secondo il legislatore, quanto alle terre da scavo, solo quelle non contaminate ed il materiale allo stato naturale, escavati per

una costruzione e riutilizzati in situ, allo stato naturale, sempre a fini di costruzione, sono

esclusi tout court dall’ambito della disciplina dettata per i rifiuti. In proposito, vale la pena di notare subito che il legislatore ripete significativamente che il riutilizzo deve avvenire “allo stato naturale“.

Le modifiche italiane del 2012

In questo contesto, si inseriscono le modifiche apportate all’art. 185, sopra riportato, con

l’art. 3 del decreto-legge 25 gennaio 2012, n. 2 (in Gazzetta Ufficiale – serie generale – n. 20 del 25 gennaio 2012), coordinato con la legge di conversione 24 marzo 2012, n. 28, recante: «Misure straordinarie e urgenti in materia ambientale.». Esaminiamole

direttamente2:

Art. 3

2

Per approfondimenti, citazioni e richiami si rinvia al nostro Terre da scavo ancora in bilico tra rifiuti e

sottoprodotti, in Ambiente e sicurezza sul lavoro 2012, n. 5, pag. 54 e segg.

Interpretazione autentica dell’articolo 185 del decreto legislativo n. 152 del 2006,

(disposizioni in materia di matrici materiali di riporto e ulteriori disposizioni in materia di

rifiuti)

  1. Ferma restando la disciplina in materia di bonifica dei suoli contaminati, i riferimenti al

«suolo» contenuti all’articolo 185, commi 1, lettere b) e c), e 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, si interpretano come riferiti anche alle matrici materiali di riporto di cui all’allegato 2 alla parte IV del medesimo decreto legislativo.

  1. Ai fini dell’applicazione del presente articolo, per matrici materiali di riporto si intendono i materiali eterogenei, come disciplinati dal decreto di attuazione dell’articolo 49 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, utilizzati per la realizzazione di riempimenti e rilevati, non assimilabili per caratteristiche geologiche e stratigrafiche al terreno in situ, all’interno dei quali possono trovarsi materiali estranei.

Ulteriori specificazioni sono contenute, appunto, nel decreto di attuazione, D.M. 10 agosto

2012 (“regolamento recante la disciplina dell’utilizzazione delle terre e rocce da scavo“), il quale, dopo aver premesso che per “riporto” si intende <<orizzonte stratigrafico costituito da una miscela eterogenea di materiali di origine antropica e suolo/sottosuolo come definito nell’allegato 9 del presente Regolamento>, fornisce nell’allegato 9 la seguente

definizione di “materiali di riporto di origine antropica“:

<<I riporti di cui all’articolo 1 del presente Regolamento si configurano come orizzonti

stratigrafici costituiti da materiali di origine antropica, ossia derivanti da attività quali attività di scavo, di demolizione edilizia, ecc, che si possono presentare variamente frammisti al suolo e al sottosuolo.

In particolare, i riporti sono per lo più una miscela eterogenea di terreno naturale e di materiali di origine antropica, anche di derivazione edilizio-urbanistica pregressa che, utilizzati nel corso dei secoli per successivi riempimenti e livellamenti del terreno, si sono stratificati e sedimentati nel suolo fino a profondità variabili e che, compattandosi con il terreno naturale, si sono assestati determinando un nuovo orizzonte stratigrafico. I materiali da riporto sono stati impiegati per attività quali rimodellamento morfologico, recupero ambientale, formazione di rilevati e sottofondi stradali, realizzazione di massicciate ferroviarie e aeroportuali, riempimenti e colmate, nonché formazione di terrapieni.

Ai fini del presente regolamento, i materiali di origine antropica che si possono riscontrare

nei riporti, qualora frammisti al terreno naturale nella quantità massima del 20%, sono indicativamente identificabili con le seguenti tipologie di materiali: materiali litoidi, pietrisco tolto d’opera, calcestruzzi, laterizi, prodotti ceramici, intonaci.>>.

L’ampliamento delle esclusioni per le terre da scavo

Appare allora chiarissimo che l’Italia, con questa “interpretazione autentica” della

normativa comunitaria, inserendo nel suolo anche le matrici materiali di riporto, ha, in realtà, ampliato notevolmente le esclusioni di cui all’art. 2, comma 1, lett. b) e c) della

direttiva, come risulta visivamente dallo schema che segue:

Direttiva 2008/98/CE del Parlamento Dopo interpretazione autentica italiana

europeo e del Consiglio del 2012

Articolo 2 Articolo 2

Esclusioni dall’ambito di applicazione Esclusioni dall’ambito di applicazione

  1. Sono esclusi dall’ambito di applicazione 1. Sono esclusi dall’ambito di applicazione

della presente direttiva: della presente direttiva:

  1. b) terreno (in situ), inclusi il suolo b) terreno (in situ), inclusi il suolo

contaminato non escavato e gli edifici contaminato non escavato incluse le

collegati permanentemente al terreno; matrici materiali di riporto e gli edifici

collegati permanentemente al terreno;

  1. c) suolo non contaminato e altro materiale c) suolo non contaminato incluse le

allo stato naturale escavato nel corso di matrici materiali di riporto e altro

attività di costruzione, ove sia certo che il materiale allo stato naturale escavato nel materiale sarà utilizzato a fini di costruzione corso di attività di costruzione, ove sia certo allo stato naturale nello stesso sito in cui è che il materiale sarà utilizzato a fini di

stato escavato; costruzione allo stato naturale nello stesso

sito in cui è stato escavato;

In sostanza, limitandoci alla lettera c), si escludono tout court dall’ambito della disciplina

sui rifiuti (ove sia certo che essi sono stati escavati nel corso di una costruzione e che verranno riutilizzati a fini di costruzione allo stato naturale e nello stesso sito in cui sono

stati escavati), oltre al suolo non contaminato e altro materiale naturale, anche i materiali

di origine antropica che si possono riscontrare nei riporti¼. indicativamente identificabili con le seguenti tipologie di materiali: materiali litoidi, pietrisco tolto d’opera, calcestruzzi, laterizi, prodotti ceramici, intonaci. Anche, cioè, il suolo contaminato da quei materiali non naturali (“estranei”) che il legislatore aveva chiaramente escluso dall’ambito della esclusione e che, in realtà, quasi sempre altro non sono che rifiuti e cioè sostanze ed oggetti non naturali (materiali estranei al suolo) di cui il detentore si è disfatto o vuole disfarsi, e che sono frammisti al terreno naturale. Basta pensare al frequentissimo caso dei residui di demolizione: non a caso, la suprema Corte ha sempre bocciato tutti i tentativi tesi ad “escludere dal novero dei rifiuti le terre e le rocce da scavo, qualora si tratti di terra mista ad asfalto, ferro, betonelle per marciapiedi stradali, paletti in cemento precompresso, che costituiscono rifiuti speciali derivanti dalle attività di demolizione, ai sensi del citato art. 7, co. 3 lett. b), del decreto legislativo n. 22/97, attualmente art. 184, co. 3 lett. b), del D. L.vo. 3.4.2006 n. 152“3, puntualizzando più volte che “gli inerti provenienti da demolizioni di edifici o da scavi di manti stradali erano e continuano ad essere considerati rifiuti speciali anche in base al decreto legislativo n.152 del 2006, trattandosi di materiale espressamente qualificato come rifiuto dalla legge, del quale il detentore ha l’obbligo di disfarsi avviandolo o al recupero o allo smaltimento“4.

Peraltro, anche a livello di semplice buon senso, appare evidente che il terreno “naturale” senza sostanze estranee non desta preoccupazioni ambientali e pertanto non crea

problemi escluderlo dalla disciplina sui rifiuti se viene riutilizzato in loco; ma la conclusione

è del tutto opposta se trattasi di terreno contaminato o, peggio, di materiali eterogenei

artificiali diversi dalla terra.

Il che, ovviamente, non vuol dire che il terreno contaminato o questi materiali eterogenei depositati nel terreno non possano essere riutilizzati. Anzi, è auspicabile che ciò avvenga. Ma non può che avvenire attraverso le garanzie che la legge, comunitaria ed italiana,

3

4

Cass. pen., sez. 3, c.c. 26 ottobre 2006, n. 39369, Scarinci

Cass. pen. sez. 3, 18 giugno 2009, n. 39728, Gioffrè; Da ultimo, cfr. Id, 12 gennaio 2011, n. 16705,

Marietta, secondo cui “il fresato d’asfalto proveniente dal disfacimento del manto stradale rientra nella

definizione del materiale proveniente da demolizioni e costruzioni, incluso nel novero dei rifiuti speciali non

pericolosi” predispone per il recupero dei rifiuti onde evitare pericoli e danni alla salute ed

all’ambiente.

Si noti, peraltro, che il legislatore (comunitario e italiano) non richiama affatto, per motivare l’esclusione, la nozione di sottoprodotto. Infatti le lettere b) e c) prefigurano delle esclusioni tout court, per legge, a prescindere dalla possibile qualifica (con relative condizioni) di sottoprodotto (peraltro impossibile se già si tratta di rifiuti).

Ed appare, allora, altrettanto evidente che l’Italia, con questa “interpretazione autentica” ha reiterato (con peggioramenti) quanto, sempre per le terre da scavo, era già stato stigmatizzato pesantemente dalla Corte europea di giustizia nel 2007 (con riferimento alla direttiva sui rifiuti vigente all’epoca, ma, per quanto interessa, identica a quella di oggi), quando il nostro paese fu condannato, appunto, in quanto, con un’altra interpretazione

autentica5, relativa anche essa alle esclusioni tout court previste dalla legge, aveva

escluso “ dall’ambito di applicazione della normativa nazionale di recepimento della direttiva le terre e rocce da scavo, sempreché tali materiali non siano contaminati ai sensi delle medesime disposizioni e siano destinati ad effettivo utilizzo per reinterri, riempimenti, rilevati e macinati, compresi il riempimento delle cave coltivate, nonché la ricollocazione in altro sito, a qualsiasi titolo autorizzata“. E pertanto “ è giocoforza constatare che tali disposizioni finiscono per sottrarre alla qualifica di rifiuto, ai sensi dell’ordinamento italiano, taluni residui che invece corrispondono alla definizione sancita dall’art. 1, lett. a), della direttiva.

Quest’ultima disposizione fornisce non solo la definizione della nozione di «rifiuto» ai sensi della direttiva, ma determina altresì, congiuntamente al suo art. 2, n. 1, il campo di applicazione della direttiva. Infatti, l’art. 2, n. 1, indica quali tipi di rifiuti sono o possono essere esclusi dall’ambito di applicazione della direttiva e a quali condizioni, mentre, in linea di principio, vi rientrano tutti i rifiuti corrispondenti alla definizione in parola. Orbene, ogni norma nazionale che limita in modo generale la portata degli obblighi derivanti dalla direttiva oltre quanto consentito dall’art. 2, n. 1, di quest’ultima travisa necessariamente l’ambito di applicazione della direttiva (v., in tal senso, sentenza Commissione/Regno

5

Ci si riferisce all’ art. 1, comma 17, della legge n. 443/2001, secondo cui l’art. 8, comma 1, lett. f bis), del

decreto legislativo n. 22/97 dev’essere interpretato «nel senso che le terre e rocce da scavo, anche di gallerie, non costituiscono rifiuti e sono, perciò, escluse dall’ambito di applicazione del medesimo decreto legislativo, anche quando contaminate durante il ciclo produttivo da sostanze inquinanti derivanti dalle attività di escavazione, perforazione e costruzione, sempreché la composizione media dell’intera massa non presenti una concentrazione di inquinanti superiore ai limiti massimi previsti dalle norme vigenti».

Unito, cit., punto 11), pregiudicando in questo modo l’efficacia dell’art. 174 CE (v., in tal

senso, ARCO Chemie Nederland e a., cit., punto 42)”6.

Trattasi, come è evidente, della riproposizione della stessa questione che, come si è detto,

prescinde del tutto dalla nozione di sottoprodotto in quanto riguarda solo le esclusioni tout

court.

Stranamente, questa chiarissima circostanza sfugge alla Commissione europea la quale, dopo aver premesso esattamente che “la suddetta sentenza della Corte di giustizia ha condannato l’Italia perché le disposizioni del 2001 operavano una esclusione in via generale delle terre e rocce da scavo dalla normativa sui rifiuti“, legge insieme i commi 1 e 4 dell’art. 185, e conclude che la attuale normativa italiana “non esclude in via generale le terre e rocce da scavo dalla normativa sui rifiuti, bensì prevede che il terreno scavato possa essere considerato come sottoprodotto, anziché rifiuto, se tutte le pertinenti condizioni stabilite dal diritto UE sono in concreto soddisfatte“. In tal modo, da un lato ignora completamente che invece l’art. 185, comma 1, lett. b) e c) non richiede affatto, per le esclusioni ivi sancite, che vi sia rispondenza alle condizioni stabilite per la qualifica di sottoprodotto; e dall’altro, facendo sempre di tutt’erba un fascio, si limita, senza alcuna specificazione, ad osservare che l’art. 5 della direttiva 2008/98 consente che alcune sostanze possano essere considerate come sottoprodotto, anziché rifiuti, a determinate condizioni ; e questo vale anche per “il materiale artificiale escavato nel corso di attività di costruzione” in quanto -è sempre la Commissione che parla- “per quanto riguarda il materiale artificiale escavato nel corso di attività di costruzione, non vi è ragione per escludere che l’art. 5 della direttiva si applichi anche a questo tipo di sostanza“.

Evidentemente ritenendo che non sia una valida ragione neppure la chiara circostanza

che questo materiale artificiale sia costituito molto spesso da veri e propri rifiuti abbandonati sul terreno. Come se un materiale, dopo essere diventato un rifiuto, potesse regredire a sottoprodotto!7 .

Si tratta, quindi, con buona pace della Commissione, proprio di un ampliamento di quelle

esclusioni in via generale” che la Corte europea aveva dichiarato illegittimo nel 2007.

6

7

CGCE, sez. 3, 18 dicembre 2007, causa C-194/05

Un rifiuto, ovviamente, può essere riutilizzato ma, altrettanto ovviamente, in tal caso saremmo nell’ambito

del “fine rifiuto” e non dei sottoprodotti. Peraltro, abbiamo già evidenziato che, anche sotto il profilo solo letterale, appare veramente difficile sostenere che nella nozione di “suolo escavato non contaminato ed altro materiale allo stato naturale” possano farsi rientrare, in via interpretativa, anche materiali artificiali (non

naturali) estranei al terreno.

Terre da scavo e sottoprodotti

Ma andiamo avanti, superiamo l’art. 185, e arriviamo finalmente alla problematica

generale delle terre da scavo-sottoprodotti cui fa riferimento la Commissione. A livello legislativo, ciò è avvenuto attraverso la previsione normativa di un apposito decreto in cui stabilire “le condizioni alle quali le terre e rocce da scavo sono considerate sottoprodotti ai sensi dell’articolo 184-bis del decreto legislativo n. 152 del 2006″8.

Quindi, il punto di riferimento per valutare la legittimità di questo decreto era ed è l’art.

184-bis (richiamato più volte anche nel decreto stesso), il quale detta, appunto, su indicazione della direttiva europea (art. 5), le condizioni in base alle quali un materiale può essere considerato sottoprodotto (e non rifiuto).

Ciò premesso, conviene mettere a confronto le condizioni relative alla qualifica di sottoprodotto previste in generale dall’art. 184-bis e quelle previste dall’art. 4 del decreto di attuazione, e cioè dal regolamento per il materiale da scavo già sopra citato.

Articolo 184-bis D. Lgs 152/06 Art. 4 Regolamento n. 161/2012

(Sottoprodotto) Disposizioni generali

  1. È un sottoprodotto e non un rifiuto ai 1. In applicazione dell’articolo 184-bis,

sensi dell’articolo 183, comma 1, lettera a), comma 1, del decreto legislativo n. 152 del qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa 2006 e successive modificazioni, e’ un tutte le seguenti condizioni:

  1. a) la sostanza o l’oggetto è originato da un

sottoprodotto di cui all’articolo 183, comma

1, lettera qq), del

medesimo decreto legislativo, il materiale da scavo che risponde ai seguenti requisiti:

  1. a) il materiale da scavo e’ generato

processo di produzione, di cui costituisce durante la realizzazione di un’opera, di cui parte integrante, e il cui scopo primario non costituisce parte integrante, e il cui scopo

è la produzione di tale sostanza od oggetto; primario non e’ la produzione di tale

materiale;

8

aggiungendo che, dalla data di entrata in vigore di questo decreto, sarebbe stato abrogato l’art. 186 D. Lgs

152/06 relativo, appunto, alla disciplina delle terre e rocce da scavo.

  1. b) è certo che la sostanza o l’oggetto sarà b) il materiale da scavo e’ utilizzato, in

utilizzato, nel corso dello stesso o di un conformita’ al Piano di Utilizzo:

successivo processo di produzione o di 1) nel corso dell’esecuzione della stessa

utilizzazione, da parte del produttore o di opera, nel quale e’ stato generato, o di

terzi; un’opera diversa, per la realizzazione di

reinterri, riempimenti, rimodellazioni,

rilevati, ripascimenti, interventi a mare, miglioramenti fondiari o viari oppure altre

forme di ripristini e miglioramenti

ambientali;

2) in processi produttivi, in sostituzione di

materiali di cava;

  1. c) la sostanza o l’oggetto può essere c) il materiale da scavo e’ idoneo ad

utilizzato direttamente senza alcun ulteriore essere utilizzato direttamente, ossia senza trattamento diverso dalla normale pratica alcun ulteriore trattamento diverso dalla

industriale; normale pratica industriale secondo i criteri

di cui all’Allegato 3;

  1. d) l’ulteriore utilizzo è legale, ossia la d) il materiale da scavo, per le modalita’ di

sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo utilizzo specifico di cui alla precedente

specifico, tu tti i requisiti pertinenti lettera b), soddisfa i requisiti di qualita’

riguardanti i prodotti e la protezione della ambientale di cui all’Allegato 4.

salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana.

Già a prima vista – e lo abbiamo evidenziato subito in altra sede9-, si vede che vi sono

notevoli differenze di cui solo la Commissione europea sembra non accorgersi quando,

9

Cfr. il nostro Terre e rocce da scavo, la nuova disciplina a confronto con le regole UE, in Ambiente e

sicurezza sul lavoro 2012, n. 11, pag. 60 e segg.

molto sbrigativamente, afferma che la condizioni fissate dal regolamento “corrispondono a

quelle stabilite dall’art. 5 della direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti“.

La prima riguarda l’origine: mentre per l’art. 184-bis (e per la direttiva) un sottoprodotto

deve derivare da un “processo di produzione“, per il regolamento il sottoprodotto-materiale

da scavo deve derivare da un'”opera“, che viene definita << il risultato di un insieme di lavori di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro, manutenzione, che di per se’ esplichi una funzione economica o tecnica ai sensi dell’articolo 3, comma 8, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n.163, e successive modificazioni>> (art. 1, comma 1,

lett. a). E, a dire il vero, sembra trattarsi di due ambiti notevolmente diversi.

La seconda è ben più sostanziale e riguarda l'”utilizzo legale“, che, secondo la direttiva e

l’art. 184-bis significa che “la sostanza o l’oggetto soddisfa, per l’utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell’ambiente e non porterà a impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana“; mentre per il regolamento è sufficiente che “il materiale da scavo, per le modalità di utilizzo specifico di cui alla precedente lettera b), soddisfa i requisiti di qualità ambientale di cui all’Allegato 4“, senza neppure un accenno, peraltro, alla esigenza fondamentale di verificare, caso per caso, in concreto, l’assenza di impatti complessivi negativi sull’ambiente e sulla salute. Ma la Commissione UE non si rende conto di questa macroscopica differenza relativa proprio alla reale tutela della salute e dell’ambiente e, dimenticando la lettera della direttiva, si

limita ad osservare che le “soglie di contaminazione fissate dalla legge italiana non sono

irragionevoli“, tanto più che “il diritto UE non fissa soglie di contaminazione del terreno cui gli Stati membri devono adeguarsi“. Insomma, secondo la Commissione, l’Italia, fissando autonomamente delle soglie generali di contaminazione del terreno “non irragionevoli“, garantirebbe, sempre e comunque, la tutela della salute e dell’ambiente nonché l’assenza di impatti complessivi negativi sull’ambiente e sulla salute umana. La cosa più strana è che lo stesso legislatore italiano non garantisce niente di tutto questo, limitandosi, più prudentemente, nel regolamento a parlare di “requisiti di qualità ambientale“. Ben sapendo che, come evidenziato da un autorevole tecnico del settore <<appare evidente la differenza tra quanto previsto dalla prescrizione della normativa statale e quanto contenuto nel decreto che fa riferimento esclusivamente all’ambiente e non alla salute. L’allegato 4 a cui si rinvia, fondamentalmente fa riferimento alle procedure di caratterizzazione chimico fisiche dei materiali da qualificare come sottoprodotti. Tali procedure pertanto da sole non

sono assolutamente sufficienti a garantire che l’impiego di un materiale residuale di scavo

in sostituzione di terra o di materiale di cava non determini impatti complessivi negativi sull’ambiente o la salute umana, e che l’utilizzo dei sottoprodotti garantisca ai prodotti da questi ottenuti i medesimi requisiti dei prodotti ottenuti a partire dalle materie prime (in relazione alla salute e all’ambiente).Solo la validazione e l’autorizzazione all’utilizzo del materiale di scavo in una determinata area, rilasciate dalle Amministrazioni competenti seguendo le procedure di VIA e di AIA, individuate dalla parte II del D.Lgs. 152/06, potranno essere garanzie che tale operazione non determini pregiudizio all’ambiente ed alla salute umana e sia soddisfatto quanto previsto dalla condizione di cui alla lett. d) dell’articolo 184 bis, comma 1.>>10.

Ma vi è una terza diversità ed è, a nostro avviso, quella più rilevante. Ci riferiamo,

ovviamente, alla “normale pratica industriale“. Se, infatti, da un lato, la formulazione della

lettera c) dell’art. 4 del regolamento (il materiale da scavo è idoneo ad essere utilizzato direttamente, ossia senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale secondo i criteri di cui all’Allegato 3) appare formalmente rispettosa della norma base (comunitaria ed italiana) sui sottoprodotti (la sostanza o l’oggetto può essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale), quando si va a leggere quali sono questi trattamenti secondo l’allegato 3, ci si

trova di tutto.

ALLEGATO 3

(NORMALE PRATICA INDUSTRIALE)

Costituiscono un trattamento di normale pratica industriale quelle operazioni, anche

condotte non singolarmente, alle quali puo’ essere sottoposto il materiale da scavo, finalizzate al miglioramento delle sue caratteristiche merceologiche per renderne l’utilizzo maggiormente produttivo e tecnicamente efficace. Tali operazioni in ogni caso devono fare salvo il rispetto dei requisiti previsti per i sottoprodotti, dei requisiti di qualita’ ambientale e garantire l’utilizzo del materiale da scavo conformemente ai criteri tecnici stabiliti dal progetto. Fermo restando quanto sopra, si richiamano le operazioni più comunemente

effettuate, che rientrano tra le operazioni di normale pratica industriale:

10

SANNA, Sottoprodotti e terre e rocce da scavo, in www.industrieambiente.it,2012.

– la selezione granulometrica del materiale da scavo;

– la riduzione volumetrica mediante macinazione;

– la stabilizzazione a calce, a cemento o altra forma idoneamente sperimentata per conferire ai materiali da scavo le caratteristiche geotecniche necessarie per il loro utilizzo, anche in termini di umidità, concordando preventivamente le modalità di utilizzo con

l’ARPA o APPA competente in fase di redazione del Piano di Utilizzo;

– la stesa al suolo per consentire l’asciugatura e la maturazione del materiale da scavo al fine di conferire allo stesso migliori caratteristiche di movimentazione, l’umidita’ ottimale e favorire l’eventuale biodegradazione naturale degli additivi utilizzati per consentire le

operazioni di scavo;

– la riduzione della presenza nel materiale da scavo degli elementi/materiali antropici (ivi inclusi, a titolo esemplificativo, frammenti di vetroresina, cementiti, bentoniti), eseguita sia a mano che con mezzi meccanici, qualora questi siano riferibili alle necessarie operazioni per esecuzione dell’escavo.

Mantiene la caratteristica di sottoprodotto quel materiale di scavo anche qualora contenga la presenza di pezzature eterogenee di natura antropica non inquinante, purche’ rispondente ai requisiti tecnici/ prestazionali per l’utilizzo delle terre nelle costruzioni, se tecnicamente fattibile ed economicamente sostenibile.

In proposito, occorre ricordare che, come recentemente rilevato dalla Cassazione,”il concetto di “normale pratica industriale” non può comprendere attività comportanti trasformazioni radicali del materiale trattato che ne stravolgano l’originaria natura, nonché tutti gli interventi manipolativi del residuo diversi da quelli ordinariamente effettuati nel processo produttivo nel quale esso viene utilizzato“, e, pertanto, ne sono, ovviamente, escluse anche tutte le operazioni di recupero di rifiuti11, come più volte evidenziato anche dalla Corte europea di giustizia12; il che vuol dire anche che non può trattarsi delle operazioni regolamentate dal D.M. 5 febbraio 2008 (e succ. modif.) le quali sono, per definizione, operazioni di recupero di rifiuti13.

11

12

Cass. pen, sez. 3, ,17 aprile 2012, n. 17453, Busè

Cfr. Commissione europea, comunicazione interpretativa sui rifiuti e sottoprodotti del 21 febbraio 2007

(COM 2007.59 def) :”la Corte ha ritenuto che se un materiale necessita di un’operazione di recupero per poter essere riutilizzato, anche quando una tale utilizzazione è certa, esso va considerato rifiuto fino al

c3ompletamento dell’operazione¼”.

1

SANNA, La normale pratica industriale, in www.industrieambiente.it, 2013

Nello stesso senso, in dottrina si è richiamata la necessità che “il “sottoprodotto”, per

essere tale, sia sostanzialmente equiparabile, sotto il profilo dell’impatto ambientale e sanitario, al bene che sostituisce. In sostanza, non debbono essere necessarie speciali operazioni dirette a “innocuizzare” la sostanza perché questa possa essere “normalmente” impiegata nella pratica industriale. Al contrario, un trattamento da cui deriva il medesimo impatto ambientale tanto se effettuato su quel particolare residuo che sul materiale che esso sostituisce, tenderà a rientrare in un “trattamento preliminare” di un sottoprodotto rientrante nella “normale pratica industriale”. Ciò avverrà in genere quando, anche prima di tale trattamento, il “residuo” presenti già caratteristiche merceologiche ed ambientali non

radicalmente dissimili, per l’impatto ambientale generato, da beni prodotti

intenzionalmente“14

Se, a questo punto, rileggiamo anche la definizione di “recupero”15, appare del tutto evidente che alcune operazioni classificate dal regolamento come “normale pratica industriale” sembrano, in verità, operazioni di vero e proprio recupero di rifiuti o, quanto

meno, operazioni ch e si rendono necessarie per raggiungere caratteristiche

merceologiche e qualità ambientali che, invece, il materiale da scavo già dovrebbe possedere, per potere essere considerato un sottoprodotto, nel momento in cui si origina come residuo.

In proposito, autorevole dottrina ha correttamente evidenziato che, ad esempio, fortissimi dubbi sussistono in merito al corretto inserimento nell’elenco della operazione denominata << riduzione della presenza nel materiale da scavo degli elementi/materiali antropici (ivi inclusi, a titolo esemplificativo, frammenti di vetroresina, cementiti, bentoniti), eseguita sia a mano che con mezzi meccanici, qualora questi siano riferibili alle necessarie operazioni per esecuzione dell’escavo>> in quanto “ la vetroresina è presente, di solito, nei profili che, iniettati di cemento, costituiscono una rete di micro- pali idonei a consolidare il fronte di scavo, e che vengono, di conseguenza, inglobati nelle terre e rocce di demolizione in fase di avanzamento; cementiti e bentoniti sono invece materiali tipici degli scavi e trivellazioni

14

PRATI, La nuova definizione di sottoprodotto ed il trattamento secondo la “normale pratica industriale, in

www.lexambiente.it

15

Art. 183, comma 1, lett. t):recupero“: qualsiasi operazione il cui principale risultato sia di permettere ai

rifiuti di svolgere un ruolo utile, sostituendo altri materiali che sarebbero stati altrimenti utilizzati per assolvere una particolare funzione o di prepararli ad assolvere tale funzione, all’interno dell’impianto o nell’economia in generale. L’allegato C della parte IV del presente decreto riporta un elenco non esaustivo di operazioni di

recupero.;

(in particolare, la bentonite è impiegata per la realizzazione di fanghi da scavo o come

componente delle miscele autoindurenti necessarie a realizzare i diaframmi plastici, per le malte di intasamento e per le iniezioni). In questo caso, siamo in presenza di un vero e proprio recupero dei rifiuti derivanti dallo scavo delle gallerie, funzionale ad un loro successivo reimpiego che, per quanto detto, non potrà però avvenire «tal quale». In conclusione, queste attività, accreditate come normale pratica industriale, incidono sull’identità del materiale per rendere lo stesso utilizzabile in forma diversa da quella che ha assunto all’atto della sua produzione e pertanto costituiscono trattamento di un rifiuto“16.

Analoghi dubbi, a nostro sommesso avviso, sussistono anche per la stabilizzazione a calce o cemento in quanto tale trattamento, per la presenza di pH fortemente alcalini, potrebbe rendere il materiale assolutamente non idoneo per determinati utilizzi, tra cui, ad esempio, il riutilizzo al suolo. Peraltro, a livello tecnico, si è rilevato che quanto disposto

dall’allegato 3 “non potrà risultare in contrasto con quanto previsto dai BREF di settore e

dalle norme UNI che definiscono i materiali che i sottoprodotti vanno a sostituire e i prodotti che da essi possono essere ottenuti ed in particolare a quanto previsto dalla Circolare 15 luglio 2005, n.5205. Né d’altra parte quanto in esso contenuto potrà confliggere con le altre definizioni previste dalla parte IV del D.Lgs. 152/06, ¼, in particolare con quelle che definiscono i trattamenti di recupero e smaltimento di rifiuti previsti dagli allegati B e C, i quali certamente non potranno essere qualificati come trattamenti rientranti nella normale pratica industriale¼”17.

E che dire, infine, della geniale norma di “chiusura” secondo cui “mantiene la caratteristica di sottoprodotto quel materiale di scavo anche qualora contenga la presenza di pezzature eterogenee di natura antropica non inquinante, purche’ rispondente ai requisiti tecnici/ prestazionali per l’utilizzo delle terre nelle costruzioni, se tecnicamente fattibile ed

economicamente sostenibile”?

In questo quadro, desta veramente stupore il modo in cui la Commissione UE si affretta a

liquidare un argomento così importante e complesso, parlando (non a caso) solo della selezione granulometrica: “Questi servizi rilevano che i criteri e gli esempi concreti di

16

PAONE, Sottoprodotti: una parola chiara della Cassazione, in Ambiente e sviluppo 2012, n. 11, pag. 920,

secondo cui, peraltro, sembra proprio che “il provvedimento in esame sia stato predisposto per le grandi

o7pere che si stanno svolgendo in Val di Susa

1

SANNA, Sottoprodotti¼.., , cit.

 

normale pratica industriale contenuti nell’allegato 3 del decreto si riferiscono ad operazioni,

come la selezione granulometrica, che hanno lo scopo di facilitare l’uso delle terre e rocce da scavo. Tali operazioni non modificano significativamente la natura della sostanza e, quindi, non possono essere considerate come operazioni assimilabili al recupero dei rifiuti. Va inoltre sottolineato che il diritto ambientale UE non prevede una definizione vincolante di “normale pratica industriale”“. Non sembrano necessari commenti; vorremmo solo

sapere chi fa parte, e con quali qualifiche tecniche, di “questi servizi”. E vorremmo anche

sapere se l’assenza di una definizione vincolante di “normale pratica industriale” (così come l’assenza di fissazione UE di soglie di contaminazione) può legittimare qualsiasi operazione, come sembra ritenere la Commissione.

Conclusioni

In conclusione, a nostro sommesso avviso, la disciplina italiana introdotta per le terre e

rocce da scavo è contraria alla normativa comunitaria ed in contrasto con la giurisprudenza comunitaria ed italiana.

Ed è appena il caso di evidenziare che ogni diversità del regolamento amministrativo in esame rispetto alla disposizione base della legge (art. 184-bis D. Lgs 152/06) comporta la possibilità per il giudice italiano di disapplicare direttamente la norma regolamentare illegittima.

Così come le difformità delle sopra citate norme di legge italiane su terre e rocce da scavo rispetto alla normativa comunitaria possono essere fatte valere con ricorso alla Corte costituzionale18 ed alla Corte di giustizia europea.

Infine, a livello operativo, non sembra inutile ricordare che, secondo l’insegnamento della suprema Corte, per tutti i sottoprodotti, vige la regola che “l’eventuale assoggettamento di detti materiali a disposizioni più favorevoli che derogano alla disciplina ordinaria sui rifiuti implica la dimostrazione, da parte di chi lo invoca, della sussistenza di tutti i presupposti

previsti dalla legge.”19

18

19

Corte costituzionale 28 gennaio 2010 n. 28

Cass. pen., sez. 3, c.c. 13 aprile 2011, n. 16727, Spinello, proprio per terre e rocce da scavo.