Terre e rocce da scavo: una storia italiana

Terre e rocce da scavo: una storia italiana
Mauro Sanna
Il passato

La storia delle terre e rocce da scavo è iniziata quindici anni fa con l’emanazione del
D.Lgs. 5 febbraio 1997 n 22, infatti, nel D.P.R. 10 settembre 1982 n 915, che lo precedeva ed era la prima normativa italiana in materia di rifiuti, non venivano citate le terre e rocce da scavo.
La prima menzione delle terre e rocce da scavo, riguardava la loro esclusione dalla disciplina dei rifiuti prevista dall’art. 8 del D.Lgs. 22/97.
L’esclusione dei materiali derivanti dall’attività di scavo dalla disciplina prevista dal D.Lgs.
22/97 era stata però vincolata dal D.Lgs. 389/97 ai seguenti presupposti:
– fossero rifiuti agricoli;
– non fossero rifiuti pericolosi;
– fossero utilizzati in attività agricole;
– non fossero disciplinati da specifiche disposizioni di legge.
Successivamente la legge 21 dicembre 2001, n. 443, contenente la Delega al Governo in
materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive, come è avvenuto anche di recente, prevedeva che le rocce e le terre da scavo anche da gallerie non fossero da considerare rifiuti, anche se contaminati entro i limiti fissati dal D.M. 471/99, quando avessero avuto un effettivo riutilizzo, a qualsiasi titolo autorizzato, in reinterri, riempimento, rilevati e macinati o in altri cicli di produzione industriale.
Le terre di scavo anche se contaminate non solo non erano soggette alla normativa sui rifiuti ma non erano nemmeno da classificare come tali.
Pertanto con questa legge, dalla situazione precedente, in cui erano escluse dalla
normativa sui rifiuti solo le innocue terre che l’agricoltore spostava nei campi, si era pervenuti ad una situazione in cui, perché qualsiasi terra di scavo, contaminata da sostanze pericolose fosse gestita in deroga alla normativa sui rifiuti era sufficiente che queste fossero al di sotto di determinate soglie, il cui calcolo era però incerto e comunque farraginoso, infatti l’analisi per caratterizzarle, non doveva essere svolta sul rifiuto tal quale ma “sull’intera massa” e nei siti di destinazione.
La successiva legge 31 ottobre 2003, n. 306, limitò di fatto la portata della deroga alla normativa ordinaria, prevista dalla legge 443/01, al solo impiego delle terre da scavo nelle opere sottoposte a Valutazione di Impatto Ambientale o in altre opere in cui il loro impiego fosse stato progettualmente previsto e fosse stato sottoposto al parere dell’ARPA.
Il comma 17 dell’articolo 1 della L. 21 dicembre 2001 n. 443 nel tempo fu infatti ripetutamente modificato, prima con la Legge 166/2002, successivamente con il Decreto- legge 25 ottobre 2002, n. 236, convertito, con modificazioni, nella legge 27 dicembre 2002, n. 284 ed infine con la Legge 31 ottobre 2003, n. 306, modificata poi dal decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 355, convertito dalla legge 27 febbraio 2004, n. 47.
L’articolo 23-octies, di questa legge precisava che “l’articolo 23 della legge 31 ottobre 2003, n. 306, si applica ai lavori in corso alla data del 30 novembre 2003 a decorrere dal 31 dicembre 2004”.
Con l’emanazione del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 le terre e rocce da scavo hanno iniziato ad essere disciplinate autonomamente. Con l’art 186, e progressivamente attraverso i numerosi correttivi a cui è stato assoggettato il D.Lgs., la loro gestione è stata collegata alla nuova disciplina prevista per i sottoprodotti.
Tuttavia la disciplina delle terre e rocce da scavo fu mantenuta sempre distinta da quella dei materiali derivanti dai siti contaminati o assoggettati alle procedure di bonifica.

Il presente

Allo stato attuale la gestione delle terre e rocce da scavo è regolamentata dall’articolo n.
186 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, che consta di ben 9 commi, ed in esso sono previste e dettagliate tutte le possibili casistiche che possono presentarsi per un soggetto che si trovi nella necessità di gestire terre e rocce scavate per la realizzazione di un determinato progetto.

Preliminarmente però, quando ricorrano determinate condizioni, le terre e rocce sono
escluse dalle lett. b) e c) del I comma e dal IV comma dall’articolo 185 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152, dal campo di applicazione della parte quarta del decreto relativo alla
gestione dei rifiuti:
b) il terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato non scavato e gli edifici collegati
permanentemente al terreno, fermo restando quanto previsto dagli artt. 239 e ss.
relativamente alla bonifica di siti contaminati;
c) il suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di
attività di costruzione, ove sia certo che esso verrà riutilizzato a fini di costruzione allo
stato naturale e nello stesso sito in cui è stato escavato;
4. Il suolo escavato non contaminato e altro materiale allo stato naturale, utilizzati in siti diversi da quelli in cui sono stati escavati, devono essere valutati ai sensi, nell’ordine, degli articoli 183, comma 1, lettera a), 184-bis e 184-ter.
Nell’ambito delle esclusioni le terre e rocce da scavo, denominate in questo ambito suolo, vengono ad essere distinte in relazione al loro stato: in situ o scavate, sono differenziate in relazione al grado di contaminazione : se contaminate o non contaminate; ed infine sono qualificate anche in funzione della loro origine o comunque in relazione al motivo per il quale sono state scavate.
Insieme al suolo, nello stesso articolo, e quindi soggetto alle medesime esclusioni viene
considerato anche altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di
costruzione,
Nelle esclusioni, viene comunque ripetutamente precisato che resta fermo quanto previsto
dagli artt. 239 e ss. relativamente alla bonifica di siti contaminati;
Si deve evidenziare che nel caso del suolo scavato non contaminato e altro materiale allo stato naturale, utilizzati in siti diversi da quelli in cui sono stati escavati, essi in relazione all’esclusione dal campo di applicazione della parte quarta del decreto, devono anche essere valutati nell’ordine, a quanto previsto dagli articoli 183, comma 1, lettera a), 184-bis e 184-ter.
In questo caso perciò, prima di escludere il suolo scavato non contaminato e altro materiale allo stato naturale, dalla normativa sui rifiuti, si dovrà verificare che esso non debba essere qualificato come rifiuto, che non possa essere considerato un sottoprodotto o infine non possa essere recuperato come materia prima secondaria, quindi di fatto ,questa esclusione può avvenire solo come condizione estrema.
Solo una parte di queste esclusioni erano previste nella normativa comunitaria.
Infatti, la Direttiva 2008/98/CE del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive, all’articolo 2 prevede per quanto riguarda il suolo, l’esclusioni dal suo ambito di
applicazione delle seguenti matrici:
b) terreno (in situ), inclusi il suolo contaminato non escavato e gli edifici collegati
permanentemente al terreno;
c) suolo non contaminato e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione, ove sia certo che il materiale sarà utilizzato a fini di costruzione allo stato
naturale nello stesso sito in cui è stato escavato;
Non viene perciò fatta alcuna menzione del suolo escavato non contaminato e altro materiale allo stato naturale, utilizzati in siti diversi da quelli in cui sono stati escavati, che devono essere valutati ai sensi, nell’ordine, delle rispettive norme europee da cui discendono gli articoli 183, comma 1, lettera a), 184-bis e 184-ter.
La direttiva perciò non evidenzia la necessità di precisare che per l’esclusione dalla normativa sui rifiuti è vincolante che il suolo escavato non sia contaminato né conseguentemente ritiene necessario puntualizzare che il suolo contaminato non è compreso nella esclusione.
Situazioni che potrebbero far venire in mente quei siti, contrassegnati con il cartello di divieto di scarico di rifiuti, che poi divengono per le loro qualità naturali automaticamente sede di discariche abusive.
La differenza tra le terre e rocce da scavo provenienti da siti assoggettati a bonifica o comunque contaminati è anche evidente in relazione a quanto contenuto nel Catalogo Europeo dei Rifiuti allegato alla Decisione 2000/532/CE che ha previsto categorie ben
distinte di rifiuti:
19 13 00 Rifiuti prodotti dalle operazioni di bonifica di terreni e risanamento delle acque di
falda;
19 13 01* rifiuti solidi prodotti dalle operazioni di bonifica dei terreni, contenenti sostanze
pericolose
19 13 02 rifiuti solidi prodotti dalle operazioni di bonifica dei terreni, diversi da quelli di cui
alla voce 19 13 01
17 05 00 Terra (compreso il terreno proveniente da siti contaminati), rocce e fanghi di
dragaggio
17 05 03* terra e rocce, contenenti sostanze pericolose
17 05 04 terra e rocce, diverse da quelle di cui alla voce 17 05 03
17 05 05* fanghi di dragaggio, contenenti sostanze pericolose
17 05 06 fanghi di dragaggio, diversi da quelli di cui alla voce 17 05 05

Il futuro

Il recente D.L. 24 gennaio 2012 n 2 al comma I dell’art. 3, precisando che ferma restando
la disciplina in materia di bonifica dei suoli contaminati, precisazione che ad un ben pensante potrebbe apparire del tutto superflua, prevede che, i riferimenti al «suolo» contenuti all’articolo 185, commi 1, lettere b) e c), e 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, si intendono come riferiti anche alle matrici materiali di riporto di cui all’allegato 2 alla parte IV del decreto legislativo.
Viene così introdotta la nuova nozione di materiale di riporto, che è di fatto ricompresa in quella di suolo, senza però che di esso venga data alcuna definizione.
Emblematicamente però, nell’ambito della normativa sui rifiuti, il materiali di riporto viene citato solo nell’allegato 2 al titolo V della parte IV del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, dove, nel paragrafo relativo alla rappresentazione dello stato di contaminazione del
sottosuolo, viene citato trattando della eterogeneità delle matrici suolo, sottosuolo e
materiali di riporto.
Da quanto riportato nell’allegato si evince che il materiale di riporto costituisce una delle
componenti del terreno di un sito contaminato, per il quale la identificazione dei livelli di
concentrazione residua accettabile dovrà essere effettuata mediante l’applicazione
dell’analisi di rischio secondo quanto previsto dall’allegato 1 al titolo V della parte IV del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152.
Con il recente D.L. avviene perciò di fatto una sutura tra la disciplina delle terre e rocce da scavo e la disciplina della gestione dei materiali derivanti dalla bonifica di terreni
contaminati e precisamente con le matrici materiali di riporto derivanti da tali siti.
Non viene però indicato in questa sede, salvo il rinvio a quanto già previsto dall’allegato 1 al titolo V della parte IV già evidenziato, quali debbano essere le caratteristiche dei cosiddetti materiali di riporto perché la loro gestione possa essere simile a quella delle terre e rocce da scavo provenienti da siti non contaminati e altro materiale allo stato naturale escavato nel corso di attività di costruzione.
A questo proposito il II comma del medesimo articolo 3 del D.L. 25 gennaio 2012 n 2 ha stabilito che l’articolo 39 comma 4 del decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205, che al

primo periodo prevedeva che dalla data di entrata in vigore del decreto ministeriale di cui
all’articolo 184-bis, comma 2, e’ abrogato l’articolo 186, sia integrato con la previsione che con il medesimo decreto sono stabilite le condizioni alle quali le matrici materiali di riporto, di cui all’articolo 185, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni, possono essere considerati sottoprodotti.».
In questo modo dopo la ricomprensione dei materiali di riporto tra le terre e rocce da scavo, avvenuta con il I comma dell’art.3, con il II comma viene prevista anche la possibilità che gli stessi siano considerati sottoprodotti.
Tale previsione era però già contenuta all’articolo 185, comma 4 che prevede. che Il suolo escavato non contaminato e altro materiale allo stato naturale, utilizzati in siti diversi da quelli in cui sono stati escavati, devono essere valutati ai sensi, nell’ordine, degli articoli 183, comma 1, lettera a), 184-bis e 184-ter.
L’art. 184-bis, infatti, già contiene le condizioni sulla base delle quali un materiale può
essere classificato come sottoprodotto, inoltre, come già ricordato, l’intero articolo 186 definisce le condizioni perché una terra da scavo possa essere gestita come un
sottoprodotto, ma, con l’emanazione del nuovo decreto che stabilirà le condizioni alle quali
le matrici materiali di riporto, di cui all’articolo 185, comma 4, del D.Lgs. 152 /06, possono essere considerati sottoprodotti, è prevista anche l’abrogazione contestuale di tale articolo.
Le condizioni che saranno previste saranno più permissive o più restrittive di quelle
attuali? Certamente non potranno essere in contrasto con la normativa europea.
La mancata emanazione del nuovo Regolamento relativo alla gestione delle terre e rocce da scavo che era stato inserito in un decreto del Ministero dell’Ambiente, e che, prima della sua pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale, avrebbe dovuto ricevere il benestare del Consiglio di Stato, rinviato, e praticamente annullato, lascia ben sperare.