Terreno inquinato da rifiuti e cambiamento di giurisprudenza. Ne risponde sempre anche il proprietario?

Terreno inquinato da rifiuti e cambiamento di giurisprudenza.

Ne risponde sempre anche il proprietario?

di Gianfranco Amendola

Premessa: la sentenza n. 9213 del 2013

Ma è proprio vero che il proprietario del terreno è anche lui responsabile se altri vi hanno

abbandonato rifiuti?

La domanda, certamente non nuova, torna oggi di attualità visto che la suprema Corte, in una recentissima sentenza, evidenzia che vi è stato un cambiamento di giurisprudenza, in

quanto “la giurisprudenza che di recente ha esaminato la questione dell’esistenza o meno

di un obbligo di garanzia in capo al proprietario in relazione alla fattispecie di cui all’art. 256, commi 1 e 3 d.lgs. 152\06, superando l’interpretazione che aveva portato ad escluderla non ravvisando il reato nella mera consapevolezza da parte del proprietario dell’abbandono di rifiuti sul fondo da parte di terzi, si è espressa nel senso invece dell’esistenza di una culpa in vigilando attribuibile al proprietario che trova corretto fondamento nella funzione sociale della proprietà di cui all’articolo 42 Cost., tenendo conto

della natura, appunto, sociale delle norme di tutela dell’ambiente.1

Sarà meglio, allora, vista l’importanza della questione, tornare sull’argomento, già più volte da noi affrontato2, per fare il punto della situazione e verificare se realmente qualcosa è

cambiato, rinviando, per approfondimenti sul passato, agli articoli citati e relativi richiami.

Partiamo, come è ovvio, dalla legge. L’art. 192, commi 1-3, D. Lgs. 152/2006, riproponendo quasi integralmente l’art. 14 D. Lgs 22/1997, sancisce che <<l’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati. È altresì vietata l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee. Fatta salva l’applicazione della sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il

1

2

Cass. pen., sez. 3, 19 dicembre 2012 (dep. 26 febbraio 2013), n. 9213, Migliosi

Da ultimo, si rinvia ai nostri articoli Rifiuti e sanzioni, quando a rispondere è il proprietario del terreno, in

Ambiente e sicurezza sul lavoro 2009, n. 12, pag. 52 e segg, e Terreni inquinati, parla la Cassazione, , ivi, 2007, pag. 64 e segg. Per una prima panoramica di giurisprudenza, si rinvia al nostro La responsabilità del

proprietario del terreno in caso di abbandono di rifiuti, in www.industrieambiente, 2006

proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale

violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al

recupero delle somme anticipate.>>

Diciamo subito, che ovviamente nessun problema si pone se il proprietario del terreno abbia concorso in qualsiasi modo alla commissione del fatto (abbandono di rifiuti) da parte di terzi, anche con condotte attive di agevolazione colposa3. In questi casi, la sua responsabilità è palese.

Il problema, invece, si pone con riferimento alla ipotesi di inerzia da parte del proprietario a fronte di una condotta di abbandono sul suo terreno di rifiuti da parte di terzi, cui egli non abbia concorso in alcun modo.

I due indirizzi giurisprudenziali

In proposito, la sentenza in esame della Cassazione sostiene che vi siano due indirizzi

giurisprudenziali.

Il primo, più antico ed ormai “superato“, escludeva la responsabilità del proprietario del

terreno non ravvisando il reato nella mera consapevolezza da parte del proprietario dell’abbandono di rifiuti sul fondo da parte di terzi. E cita, per questo indirizzo, a titolo

esemplificativo (ma ce ne sono molte altre, anche più recenti, che si rifanno a questo

orientamento 4), 3 sentenze, rispettivamente del 2002, del 2005 e del 2007. Limitiamoci alla più recente fra quelle citate, secondo cui “in relazione alla possibilità di ritenere integrata la contravvenzione ” de qua” anche in forma omissiva la più recente giurisprudenza di questa Corte Suprema -sulla scia della sentenza delle Sezioni Unite 28 dicembre 1994, Zaccarelli -è orientata nel senso della inconfigurabilità del reato di realizzazione (esercizio) di discarica abusiva rispetto alla condotta di chi, avendo la disponibilità di un ‘ area sulla quale altri abbiano abbandonato rifiuti, si limiti a non attivarsi affmchè questi ultimi vengano rimossi, purchè non risulti accertato il concorso, a

3

In proposito, si rinvia anche agli approfondimenti di PAONE, Ordine di rimozione di rifiuti abbandonati da

t4erzi e responsabilità penale del proprietario dell’area, in Ambiente e sviluppo 2008, n. 10, pag. 893 e segg.

Cfr., in particolare, Cass. pen., sez. 3, 12 giugno 2008, n. 31488, Marenco, ID, 30 settembre 2008, n.

41838, Russo, ID, 15 dicembre 2008, n. 46072, Saracino e ID, c.c. 21 ottobre 2010, n. 41020, Gatto.

qualunque titolo, del possessore del fondo con gli autori del fatto (non sussistendo una

posizione di garanzia in capo allo stesso), ovvero una condotta di compartecipazione agevolatrice (vedi Cass., Sez. III: 21 settembre 2006, n. 31401, Boccabella; 2 aprile 2006, n. 13456, Gritti ed altro; 10 giugno 2005, n. 21966, Nugnes; 5 novembre 2002, Laganà;26 settembre 2002, Ponzio)¼”5.

Il secondo, invece, più recente, ritiene che vi sia comunque, da parte del proprietario, un

obbligo di vigilanza sul suo terreno per garantire il rispetto della normativa ambientale anche da parte di terzi; obbligo che troverebbe corretto fondamento nella funzione sociale della proprietà di cui all’articolo 42 Cost., tenendo conto della natura, appunto, sociale delle norme di tutela dell’ambiente. E la suprema Corte cita, per questo “nuovo” indirizzo, 3 sentenze, rispettivamente del 2007, del 2009 e del 2011. Esaminiamole tutte

sinteticamente:

1) La prima sentenza, Cass. pen., sez. 3, 26 gennaio 2007, n. 21677, Cantelmi,

riguarda un terreno su cui l’affittuario aveva depositato in modo incontrollato rifiuti non pericolosi, consistenti in inerti provenienti da demolizioni edili. In essa, la Cassazione concludeva molto sinteticamente che “quanto alla responsabilità personale, non può certamente escludersi quella dell’affittuario del terreno, che anzi è il primo al quale deve addebitarsi ¼. il deposito incontrollato dei materiali di risulta, proprio perché egli aveva la gestione diretta del terreno. Sussiste anche la

responsabilità del proprietario, almeno sotto il profilo della culpa in vigilando.”

2) La seconda, Cass. pen., sez. 3, 9 luglio 2009, n. 36836, Riezzo, è più articolata e

conclude che “nell’ipotesi in cui il terreno viene concesso in uso per l’esercizio di un’attività soggetta ad autorizzazione e la cui disciplina configura come fattispecie penali la violazione delle relative prescrizioni, incombe sul proprietario l’obbligo, anche al fine di assicurare la funzione sociale riconosciuta dall’art. 42 della Costituzione al diritto di proprietà, di verificare che l’utilizzazione dell’immobile avvenga nel rispetto della legalità, e, quindi, che il terzo, cui ha concesso in uso il terreno, sia in possesso dell’autorizzazione necessaria per l’attività di gestione di rifiuti che su detto terreno viene effettuata e rispetti le prescrizioni in essa contenute. In tale caso, invero, il proprietario non solo è a conoscenza, ma ha contribuito attivamente alla verificazione della fattispecie penale, concedendo l’uso

5

Cass. pen., sez. 3, 9 ottobre 2007, n. 2477, Marcianò

dell’immobile a tale scopo. Pertanto, anche escludendosi il concorso dell’imputato

con il titolare dell’azienda avicola, giudicato separatamente, nell’attività di smaltimento dei rifiuti, correttamente ne è stata egualmente affermata la responsabilità, per quanto rilevato in ordine all’obbligo da parte del locatore di impedire l’uso illecito della cosa locata, allorché ne sia consapevole o possa esserne consapevole mediante l’ordinaria diligenza, in applicazione del disposto di

cui all’art. 40, comma secondo, c.p¼”

3) La terza, Cass. pen., sez. 3, 27 ottobre 2011, n. 45974, Spagnuolo, riguarda il caso

in cui sul terreno di proprietà di una società, il marito della legale rappresentante aveva depositato 22 veicoli fuori uso. In tal caso, la Cassazione, dopo aver

premesso che “la responsabilità per l’attività di gestione non autorizzata non attiene

necessariamente al profilo della consapevolezza e volontarietà della condotta, potendo scaturire da comportamenti che violino i doveri di diligenza per la mancata adozione di tutte le misure necessarie per evitare illeciti nella predetta gestione“, conclude che “ il legale rappresentante di una ditta, proprietario di un’area su cui terzi depositino in modo incontrollato rifiuti, è penalmente responsabile dell’illecita condotta di questi ultimi in quanto tenuto a vigilare sull’osservanza da parte dei medesimi delle norme in materia ambientale.

Ben più significativa per lo stesso indirizzo, a dire il vero, risulta altra sentenza, anche se non citata espressamente dalla suprema Corte, e cioè, Cass. pen., sez. 3, 19 ottobre

2011, n. 3580, Azzola, la quale ricalca la sentenza Riezzo, affermando che “risponde del

reato di gestione non autorizzata di rifiuti il proprietario che conceda in locazione un terreno a terzi per svolgervi un’attività di smaltimento di rifiuti, in quanto incombe sul primo, anche al fine di assicurare la funzione sociale della proprietà (art. 42 Cost.), l’obbligo di verificare che il concessionario sia in possesso dell’autorizzazione per l’attività di gestione dei rifiuti e che questi rispetti le prescrizioni contenute nel titolo abilitativo e quindi almeno sotto il profilo della culpa in vigilando“.

Per completezza, si segnala che non sempre la giurisprudenza della suprema Corte degli

ultimi anni risulta chiaramente inquadrabile nei due indirizzi sopra delineati. Ad esempio, quando ha affermato che “il proprietario dell’area su cui altri depositano i propri rifiuti è

esente da responsabilità solo se il deposito o l’abbandono sia stato effettuato a sua

insaputa e non gli può essere mosso alcun rimprovero di negligenza“6, ovvero che “ il

proprietario del terreno è corresponsabile della realizzazione o gestione della discarica effettuata da altri se l’accumulo continuato e sistematico di rifiuti sul suo terreno gli può essere addebitato almeno a titolo di negligenza: ad esempio se pure essendo consapevole dell’attività di discarica effettuata da altri non si attivi con segnalazioni, denunce all’autorità, installazione di una recinzione ecc.” 7.

Il nocciolo del problema

Così inquadrata la questione, appare chiaro che il nocciolo del problema è di natura

squisitamente giuridica e riguarda l’esistenza o meno di una posizione di garanzia da parte del proprietario del terreno. Infatti, una condotta meramente omissiva può dar luogo a responsabilità penale solo se ricorrono gli estremi dell’art. 40, cpv., c.p. e cioè quando il soggetto abbia un obbligo giuridico di impedire l’evento che costituisce reato. Obbligo che, ovviamente, come opportunamente sottolineato dalla dottrina, deve derivare da una fonte formale quale una norma, o almeno da un contratto o da una consuetudine8; ovvero –

aggiunge la giurisprudenza- “da precedente azione pericolosa o da negotiorum gestio“9

Ebbene, la novità messa in luce dalla sentenza in esame è proprio che, secondo il più

recente orientamento della Cassazione, questo obbligo esiste e deriverebbe direttamente dall’art. 42 della Costituzione, il quale, sancendo che <<la proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale¼>>, farebbe obbligo al proprietario di farsi garante del rispetto, sul suo terreno, delle norme di tutela ambientale.

In palese contrasto, quindi, con la “vecchia” giurisprudenza, secondo cui “la responsabilità omissiva sancita nell’art. 40 cpv. trova fondamento nel principio solidaristico che ispira la Costituzione repubblicana, e in particolare nell’art. 2 (che richiede a tutti i soggetti l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale), nell’art. 41, comma 2 (secondo il quale l’iniziativa economica non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana) e nell’art. 42, comma 2 (laddove demanda alla legge il compito di stabilire i limiti alla

6

78

Cass. Pen., sez. 3, 15 maggio 2007, n. 23789, Cumer, in www.lexambiente.com

Cass. Pen., sez. 3, 26 gennaio 2007, n. 10484, Marinelli, in www.lexambiente.com

DE FALCO, Discarica abusiva: realizzazione, gestione e posizione del proprietario del fondo. La

Cassazione interviene ancora, in www. Industrieambiente.it, 2008

9

Cass. pen., sez. 3, 9 ottobre 2007, n. 39641, Bruni

proprietà privata allo scopo di assicurarne la funzione sociale). Ma contemporaneamente

essa trova un limite in altri principi costituzionali e segnatamente nel principio di legalità della pena consacrato nell’art. 25, comma 2, il quale si articola nella riserva di legge statale e nella tassatività e determinatezza delle fattispecie incriminatrici.E’ proprio in ragione di questo limite che la responsabilità omissiva non può fondarsi su un dovere indeterminato o generico, anche se di rango costituzionale come quelli solidaristici o sociali di cui alle norme citate; ma presuppone necessariamente l’esistenza di obblighi giuridici specifici, posti a tutela del bene penalmente protetto, della cui osservanza il destinatario possa essere ragionevolmente chiamato a rispondere. In particolare, la funzione sociale della proprietà di cui all’art. 42/2 Cost., può costituire il proprietario in una posizione di garanzia a tutela di beni socialmente rilevanti, e quindi può fondare una sua responsabilità omissiva per i fatti di reato lesivi di quei beni, solo se essa si articola in obblighi giuridici positivi e determinati, diretti a impedire l’evento costitutivo del reato medesimo“10. E poiché “non è riscontrabile una fonte formale dalla quale fare derivare l’obbligo giuridico di impedire l’evento”11, sul proprietario <<non grava alcun obbligo di impedire il mantenimento dell’evento lesivo già realizzato o di attivarsi per rimuoverne le conseguenze. Un tale obbligo nasce unicamente in forza dell’art. 14 D. Lgs 22/1997, costituisce oggetto di specificazione con ordinanza del sindaco e solo la violazione di tale ordinanza dà luogo alla diversa contravvenzione di cui all’art. 50, comma 2 del medesimo decreto (oggi comma 3 dell’art. 255 del D. Lgs n. 152/2006)>>12.

Alcune considerazioni

Si rileva, in primo luogo, che la tesi “attuale”, espressa dalla Cassazione nella sentenza in

esame non sembra condivisa dalla migliore dottrina, la quale, proprio con riferimento ad una delle sentenze oggi richiamate dalla sentenza in esame, ha affermato che “invocare la norma costituzionale (art. 42) per costruire direttamente obblighi penalmente sanzionati, ci pare del tutto improponibile” in quanto “secondo il principio di tassatività, la fonte legale (ma anche contrattuale) dell’obbligo di garanzia deve essere sufficientemente determinata, nel senso che deve imporre obblighi specifici di tutela del bene protetto“13. Tanto più che –

10

11 12

13

Cass. pen., sez. 3, 12 ottobre 2005, n. 2206, Bruni in www.lexambiente.com del 16 febbraio 2006

Cass. pen., sez. 3, 15 maggio 2007, n. 24724, Grispo

Cass. pen., sez. 3, 15 maggio 2007, n. 24477, Pino,

Paone, Obblighi di controllo dei prorietari di terreni concessi in uso e gestione abusiva dei rifiuti (nota a

Cass. pen. n. 36836/2009), in Ambiente e sviluppo 2010, n. 4, pag. 316, il quale aggiunge che “esulano,

aggiungiamo noi- proprio l’invocato art. 42 della Costituzione precisa espressamente che

spetta alla legge determinare in qual modo assicurare la funzione sociale della proprietà privata.

In secondo luogo, appare interessante notare che, in realtà, le 3 sentenze richiamate dalla Cassazione nella sentenza in esame (cui si aggiunge quella da noi ricordata) sono tutte relative a problematiche cui il proprietario del terreno aveva , in qualche modo, concorso, dandolo in uso o in locazione ai soggetti che poi si erano resi responsabili di violazioni alla normativa sui rifiuti14. Anzi, in almeno due casi, il terreno era stato dato in locazione proprio per svolgervi una attività di gestione di rifiuti. E quindi, appare, comunque, arbitrario derivarne il principio generale che il proprietario abbia sempre e comunque un dovere di vigilanza, anche se il tutto è avvenuto a sua totale insaputa da parte di terzi assolutamente estranei. Tanto più che, come già evidenziato, non mancano sentenze recenti che aderiscono integralmente alla tesi che si ritiene superata15.

Quindi, prima di trarre conclusioni su quale sia veramente l’attuale indirizzo della Cassazione, è bene aspettare che esso si consolidi, sperando anche in una più articolata motivazione che tenga conto degli argomenti espressamente contrari evidenziati da dottrina e giurisprudenza e sopra sommariamente riportati.

Infine, è bene precisare che quanto sopra esposto non esaurisce la problematica penale connessa con l’applicazione della norma in esame in quanto essa comprende anche la inosservanza all’ordine di rimozione dei rifiuti16, che, ovviamente, deve essere collegato con le considerazioni appena svolte.

Ne tratteremo a parte in altra occasione.

perciò, dall’ambito operativo della responsabilità per causalità omissiva ex art. 40 cpv., c.p., gli obblighi di legge indeterminati, fosse pure il dovere costituzionale di solidarietà economica e sociale¼.” Nello stesso

s4enso, DE FALCO, op.loc.cit.

1 Incluso il caso della moglie che aveva permesso al marito di depositare le auto in disuso.

15

Cfr per tutte Cass. pen., sez. 3, c.c. 21 ottobre 2010, n. 4441020, Gatto, cit. la quale, senza alcuna

esitazione, esclude la responsabilità del proprietario in quanto “una condotta omissiva può dar luogo a responsabilità solo nel caso in cui ricorrano gli estremi dell’art. 40, secondo comma, c.p¼..” e non basta la

c6onsapevolezza dell’esistenza di rifiuti depositati sul terreno da altri.

1

In proposito, si rinvia, anche per richiami e citazioni, a PAONE, Ordine di rimozione di rifiuti abbandonati

da terzi e responsabilità penale del proprietario dell’area, loc. cit.,. nonché ai nostri due ultimi articoli in

Ambiente e sicurezza sul lavoro, sopra citati, cui si rinvia anche per un esame della giurisprudenza amministrativa.