Il concetto di controllo equipollente previsto dal DPR 13 giugno 2017, n. 120

Premessa

Il DPR n° 120 del 13 giugno 2017, entrato in vigore il 22 agosto 2017, ha recato una nuova disciplina inerente le terre e rocce da scavo.

Si tratta di una tematica che ha visto negli ultimi anni il susseguirsi di numerosi interventi normativi che hanno reso piuttosto intricato il quadro di riferimento per i vari soggetti coinvolti, sia nel settore privato che in quello pubblico. In tale contesto, il DPR ha l’ambizione di costituire un vero e proprio Testo Unico in materia. Nella norma sono presenti diverse novità rispetto a quanto previsto dal legislatore in precedenza.

Tra le novità si segnala l’introduzione del concetto di controllo equipollente all’art. 13 del DPR1; tale aspetto appare di particolare interesse anche rispetto alla istituzione, con la legge 132 del 2016, del Sistema Nazionale di Protezione Ambientale (SNPA), costituito dall’ISPRA e dalle Agenzie Regionali e Provinciali per la Protezione dell’Ambiente.

Il controllo equipollente

Con estrema sintesi si potrebbe definire il controllo equipollente come la possibilità fornita al “soggetto proponente” di richiedere a dei soggetti alternativi, di pari qualificazione e capacità tecnica, l’esecuzione di alcune attività di competenza dell’Agenzia di protezione ambientale territorialmente competente che l’Agenzia stessa non ha eseguito nei tempi previsti dalla norma.

L’introduzione di tale possibilità sembra quindi, in linea teorica, correlarsi all’obiettivo di assicurare la necessaria tempestività dei controlli, a dire il vero solo di alcune tipologie di essi, affidati alle Agenzie e per la cui esecuzione potrebbe, già in linea di previsione, non potersi rispettare la tempistica prescritta dalla norma. Si tratta, di fatto, del riconoscimento normativo della possibile, se non probabile, incongruenza dei termini temporali dettati dalla norma rispetto alle capacità di risposta del sistema delle Agenzie di protezione ambientale.

Tale possibilità di scelta comporta due ordini di problemi di non semplice soluzione: da un lato l’identificazione delle tipologie di controlli, o sarebbe meglio dire di attività, che possono essere oggetto di equipollenza e dall’altro l’identificazione dei soggetti pubblici dotati di pari qualificazione e capacità tecnica tra i quali il soggetto proponente può selezionare il “controllore” equipollente.

Attività per le quali è applicabile il controllo equipollente

Preliminarmente si osserva che l’art. 13 indica come applicabile il controllo equipollente qualora “…l’Agenzia di protezione ambientale territorialmente competente non esegua le attività previste dagli articoli 10, 11, 12 e 20, comma 3, nei termini rispettivamente stabiliti dagli articoli 10, comma 2, 11, comma 1, 12, comma 1, e 20, comma 3…”. La fattispecie applicativa è quindi quella di una mancata esecuzione di alcune attività, termine generico e non strettamente correlato ai controlli, stabilite dalla norma secondo la tempistica dettata dalla norma stessa.

Per una migliore comprensione della portata della norma, nella Tabella 1 sono riportate le tipologie delle attività per le quali risulta applicabile il criterio di controllo equipollente, ovvero quelle elencate nell’art. 13 del DPR (articoli 10, 11, 12 e 20 comma 3 del medesimo DPR). Nel testo normativo riportato in tabella sono stati evidenziati in grassetto sottolineato i relativi termini temporali.

Tabella 1 – Attività elencate all’art. 13 per le quali è applicabile il controllo equipollente

ArticoloOggettoAttività a carico delle Agenzie
10 comma 2Terre e rocce conformi alle concentrazioni di soglia di contaminazionePer verificare la sussistenza dei requisiti di cui all’articolo 4, l’autorità competente, entro trenta giorni dalla presentazione del piano di utilizzo o dell’eventuale integrazione dello stesso, può chiedere all’Agenzia di protezione ambientale territorialmente competente di effettuare le dovute verifiche, con imposizione dei relativi oneri a carico del proponente, motivando la richiesta con riferimento alla tipologia di area in cui e’ realizzata l’opera o alla presenza di interventi antropici non sufficientemente indagati; in tal caso l’Agenzia di protezione ambientale territorialmente competente può chiedere al proponente un approfondimento d’indagine in contraddittorio e, entro sessanta giorni, accerta la sussistenza dei requisiti di cui sopra comunicando gli esiti all’autorità competente.
11 comma 1Terre e rocce da scavo conformi ai valori di fondo naturaleQualora la realizzazione dell’opera interessi un sito in cui, per fenomeni di origine naturale, nelle terre e rocce da scavo le concentrazioni dei parametri di cui all’allegato 4, superino le concentrazioni soglia di contaminazione di cui alle colonne A e B, Tabella 1, Allegato 5, al Titolo V, della Parte IV, del decreto n. 152 del 2006, è fatta salva la possibilità che le concentrazioni di tali parametri vengano assunte pari al valore di fondo naturale esistente. A tal fine, in fase di predisposizione del piano di utilizzo, il proponente segnala il superamento di cui sopra ai sensi dell’articolo 242 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e contestualmente presenta all’Agenzia di protezione ambientale territorialmente competente un piano di indagine per definire i valori di fondo naturale da assumere. Tale piano, condiviso con la competente Agenzia, e’ eseguito dal proponente con oneri a proprio carico, in contraddittorio con l’Agenzia entro 60 giorni dalla presentazione dello stesso. Il piano di indagine può fare riferimento anche ai dati pubblicati e validati dall’Agenzia di protezione ambientale territorialmente competente relativi all’area oggetto di indagine. Sulla base delle risultanze del piano di indagine, nonché di altri dati disponibili per l’area oggetto di indagine, l’Agenzia di protezione ambientale competente per territorio definisce i valori di fondo naturale. Il proponente predispone il piano di utilizzo sulla base dei valori di fondo definiti dall’Agenzia.
12 comma 1Terre e rocce da scavo prodotte in un sito oggetto di bonifica Nel caso in cui il sito di produzione ricada in un sito oggetto di bonifica, sulla base dei risultati della caratterizzazione di cui all’articolo 242 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, su richiesta e con oneri a carico del proponente, i requisiti di qualità ambientale di cui all’articolo 4, riferiti sia al sito di produzione che al sito di destinazione, sono validati dall’Agenzia di protezione ambientale territorialmente competente. Quest’ultima, entro sessanta giorni dalla richiesta, comunica al proponente se per le terre e rocce da scavo i valori riscontrati, per i parametri pertinenti al procedimento di bonifica, non superano le concentrazioni soglia di contaminazione di cui alle colonne A e B, Tabella 1, Allegato 5, al Titolo V, della Parte IV, del decreto 3 aprile 2006, n 152, con riferimento alla specifica destinazione d’uso urbanistica del sito di produzione e di destinazione che sarà indicato nel piano di utilizzo. In caso di esito positivo, la predisposizione e la presentazione del piano di utilizzo avviene secondo le procedure e le modalità indicate nell’articolo 9.
20 comma 3Terre e rocce scavo prodotte cantieri di piccole dimensioni. Sito di produzione delle terre e rocce da scavo che ricada in un sito oggetto di bonifica Qualora il sito di produzione delle terre e rocce da scavo ricada in un sito oggetto di bonifica, su richiesta e con oneri a carico del produttore, i requisiti di qualità ambientale di cui all’articolo 4, sono validati dall’Agenzia di protezione ambientale territorialmente competente, secondo la procedura definita nell’articolo 12. L’Agenzia di protezione ambientale territorialmente competente, entro sessanta giorni dalla data della richiesta, comunica al produttore se per le terre e rocce da scavo i parametri e i composti pertinenti al procedimento di bonifica non superano le concentrazioni soglia di contaminazione di cui alle colonne A e B della sopra indicata Tabella 1, con riferimento alla specifica destinazione d’uso urbanistica del sito di produzione e di destinazione, affinché siano indicati nella dichiarazione di cui all’articolo 21.

Per quanto riguarda le attività di cui all’articolo 10 comma 2, si osserva come esse rivestano carattere almeno in parte di verifica istruttoria sulla sussistenza dei requisiti di cui all’art. 4 del medesimo DPR2. Infatti, come è possibile osservare dalla lettura dell’ articolo 4, i requisiti oggetto delle verifiche da parte dell’ARPA/APPA sono solo in parte riconducibili ad attività di controllo propriamente dette e comportano valutazioni tecniche con espressione di specifico parere (ad esempio in merito alla natura dell’opera in corso di realizzazione e al suo scopo, alla valutazione delle operazioni cui sono sottoposte le terre e se esse rientrino nel concetto di “normale pratica industriale” ecc.). Tale aspetto di natura eminentemente istruttoria dell’attività risulta anche dal potere attribuito all’Agenzia di interloquire direttamente con il gestore richiedendo eventualmente degli approfondimenti di indagine, salvo poi comunicare gli esiti delle valutazioni all’Autorità Competente entro sessanta giorni dalla richiesta. In tal caso, per i motivi visti, il concetto di “controllo” equipollente sembra vada inteso più come “istruttoria” equipollente. Da notare infine che la richiesta di verifica dalla quale si origina il procedimento ammnistrativo in capo all’Agenzia viene formulata dall’Autorità Competente, mentre, qualora non vengano rispettati i termini dei sessanta giorni previsti, l’attivazione ai sensi dell’art. 13 di un altro organo della pubblica amministrazione per l’esercizio del controllo equipollente sia compito del soggetto proponente e non dell’Autorità Competente.

Per quanto riguarda le attività di cui all’articolo 11 comma 1, le attività in carico all’Agenzia si possono schematizzare nella maniera seguente: i) condivisione del piano di indagine per la definizione dei valori di fondo naturale per i parametri le cui concentrazioni superino le concentrazioni soglia di contaminazione di cui alle colonne A e B, Tabella 1, Allegato 5, al Titolo V, della Parte IV, del decreto n. 152 del 2006; ii) contradditorio nell’esecuzione del piano stesso da parte del proponente entro 60 giorni dalla presentazione dello stesso; iii) definizione da parte dell’Agenzia dei valori di fondo naturale. Pertanto, le attività potenzialmente oggetto di controllo equipollente sono quelle che l’Agenzia non esegua nei termini definiti dall’art. 11 comma 1, ovvero il termine dei sessanta giorni per la condivisione e l’esecuzione con contraddittorio del piano di indagine per definire i valori di fondo naturale; la definizione finale dei valori di fondo naturale, non essendo legata ad una scadenza temporale, sembrerebbe pertanto esclusa dalla facoltà di controllo equipollente. Anche in questo caso una delle due attività (condivisione del piano di indagine) riveste carattere istruttorio anche se strettamente connessa alla successiva esecuzione in contraddittorio delle attività di caratterizzazione.

Per quanto riguarda le attività di cui ai restanti due casi, si tratta in pratica della stessa fattispecie applicata ai cantieri di grandi dimensioni (articolo 12 comma 1) e di piccole dimensioni3 (articolo 20 comma 3). Le attività in carico all’Agenzia si possono schematizzare nella maniera seguente: i) validazione dei requisiti di cui all’art. 4 (nel caso di cantieri di grandi dimensioni riferiti sia al sito di produzione che al sito di destinazione); ii) comunicazione al proponente entro sessanta giorni dalla richiesta se per le terre e rocce da scavo i valori riscontrati, per i parametri pertinenti al procedimento di bonifica, non superano le concentrazioni soglia di contaminazione di cui alle colonne A e B, Tabella 1, Allegato 5, al Titolo V, della Parte IV, del decreto 3 aprile 2006, n 152, con riferimento alla specifica destinazione d’uso urbanistica del sito di produzione e di destinazione che sarà indicato nel piano di utilizzo.

Dalla lettura dei due articoli il vincolo temporale appare cogente solo per la comunicazione di cui al secondo punto. Per quanto riguarda i requisiti ambientali di cui all’articolo 4, si osservi come in questo caso non si parli di “verifica di sussistenza” come all’articolo 10 comma 2, bensì di “validazione” di tali requisiti. Anche in questo caso le attività descritte appaiono, almeno in parte, di natura istruttoria piuttosto che di controllo.

Oltre alle attività viste, elencate nell’art. 13 del DPR, sono in realtà presenti nello stesso Decreto altre attività per le quali è ammesso il ricorso a soggetti “equipollenti”, anche se non incluse nel citato elenco dell’art. 13. Nel testo normativo riportato in tabella 2 sono stati evidenziati in grassetto sottolineato i passaggi che consentono l’esercizio della equipollenza.

Tabella 2 – Attività non elencate all’art. 13 per le quali è applicabile il controllo equipollente

ArticoloOggettoAttività a carico delle Agenzie
9 comma 8, comma 9Piano di utilizzo Nella fase di predisposizione del piano di utilizzo, il proponente può chiedere all’Agenzia di protezione ambientale territorialmente competente o ai soggetti individuati dal decreto di cui all’articolo 13, comma 2, di eseguire verifiche istruttorie tecniche e amministrative finalizzate alla validazione preliminare del piano di utilizzo. In caso di validazione preliminare del piano di utilizzo, i termini del comma 4 sono ridotti della metà.
Il proponente, dopo avere trasmesso il piano di utilizzo all’autorità competente, può chiedere all’Agenzia di protezione ambientale territorialmente competente o ai soggetti individuati dal decreto di cui all’articolo 13, comma 2, lo svolgimento in via preventiva dei controlli previsti dal comma 7.
16 comma 2Proroga del piano di utilizzo e accertamenti sul piano di utilizzo aggiornato o prorogato Nel caso di aggiornamento o proroga del piano di utilizzo l’autorità competente, qualora accerti la mancata sussistenza dei requisiti di cui all’articolo 4 o della motivazione richiesta dal comma 1 o dall’articolo 15, comma 6, dispone con provvedimento motivato il divieto di gestire le terre e rocce da scavo come sottoprodotti. Per verificare la sussistenza dei requisiti di cui all’articolo 4, l’autorità competente può chiedere all’Agenzia di protezione ambientale territorialmente competente di effettuare le necessarie verifiche secondo la procedura di cui all’articolo 10, comma 2.

Anche nel caso delle attività di cui all’articolo 9 comma 8, si tratta di attività tipicamente istruttorie, come riconosciuto esplicitamente dalla norma (verifiche istruttorie tecniche e amministrative). Nel caso invece del comma 9 dello stesso art. 9 si tratta di attività di controllo che possono essere richieste in via preventiva dal soggetto proponente dopo aver presentato il piano di utilizzo, quindi è il soggetto controllato a chiedere di essere “in via preventiva” sottoposto a controllo; non è chiara la locuzione “in via preventiva” a cosa sia riferita, presumibilmente rispetto all’avvio della gestione delle terre in accordo al piano di utilizzo, né lo scopo di tale attività di controllo su richiesta del soggetto proponente. L’aspetto particolare in entrambi i casi che l’avvalimento di un soggetto equipollente non è condizionato ad una mancata ottemperanza da parte dell’Agenzia rispetto a dei termini temporali stabiliti dalla norma, bensì sembra una possibilità sempre affidata alla discrezionalità del soggetto proponente.

Nel caso delle attività di cui all’art. 16 comma 2, pur non essendo presente in maniera esplicita la possibilità di avvalersi del controllo equipollente, viene specificato che le attività in capo all’Agenzia vadano svolte “secondo la procedura di cui all’articolo 10, comma 2”, che, come visto in precedenza, è soggetto al possibile controllo equipollente. Valgono pertanto anche in questo caso le considerazioni rispetto alla natura almeno parzialmente istruttoria delle attività in oggetto.

Per una corretta valutazione del dettato normativo risulta utile identificare anche le attività in carico alle Agenzie inserite nel DPR e per le quali non risulta applicabile il controllo equipollente. Nella Tabella 3 sono elencate tali attività.

Tabella 3 – Attività per le quali non è applicabile il controllo equipollente

ArticoloOggettoAttività a carico delle Agenzie
9 comma 7Piano di utilizzo Fermi restando i compiti di vigilanza e controllo stabiliti dalle normevigenti,l’Agenziadiprotezioneambientale territorialmente competente effettua, secondo programmazione annuale, le ispezioni, i controlli, i prelievi e le verifiche necessarie ad accertare il rispetto degli obblighi assunti nel piano di utilizzo trasmesso ai sensi del comma 1 e degli articoli 15 e 16, secondo quanto previsto dall’allegato 9. I controlli sono disposti anche con metodo a campione o in base a programmi settoriali, per categorie di attività o nelle situazioni di potenziale pericolo comunque segnalate o rilevate.
21 comma 6Dichiarazione di utilizzo per i cantieri di piccole dimensioni Fermi restando i compiti di vigilanza e controllo stabiliti dalle norme vigenti, le Agenzie di protezione ambientale territorialmente competenti effettuano, secondo una programmazione annuale, le ispezioni, i controlli, i prelievi e le verifiche necessarie ad accertare il rispetto degli obblighi assunti nella dichiarazione di cui al comma 1. L’onere economico derivante dallo svolgimento delle attività di controllo è a carico del produttore. I controlli sono disposti anche con metodo a campione o in base a programmi settoriali, per categorie di attività o nelle situazioni di potenziale pericolo comunque segnalate o rilevate.
24 comma 2Utilizzo nel sito di produzione delle terre e rocce escluse dalla disciplina rifiuti Ferma restando l’applicazione dell’articolo 11, comma 1, ai fini del presente articolo, le terre e rocce da scavo provenienti da affioramenti geologici naturali contenenti amianto in misura superiore al valore determinato ai sensi dell’articolo 4, comma 4, possono essere riutilizzate esclusivamente nel sito di produzione sotto diretto controllo delle autorità competenti. A tal fine il produttore ne da’ immediata comunicazione all’Agenzia di protezione ambientale e all’Azienda sanitaria territorialmente competenti, presentando apposito progetto di riutilizzo. Gli organismi di controllo sopra individuati effettuano le necessarie verifiche e assicurano il rispetto delle condizioni di cui al primo periodo.
25 comma 1 lettera a)TERRE E ROCCE DA SCAVO NEI SITI OGGETTO DI BONIFICA Attività di scavo Fatto salvo quanto disposto dall’articolo 34, comma 7, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164, per le attività di scavo da realizzare nei siti oggetto di bonifica già caratterizzati ai sensi dell’articolo 242 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, si applicano le seguenti procedure:
a) nella realizzazione degli scavi e’ analizzato un numero significativo di campioni di suolo insaturo prelevati da stazioni di misura rappresentative dell’estensione dell’opera e del quadro ambientale conoscitivo. Il piano di dettaglio, comprensivo della lista degli analiti da ricercare e’ concordato con l’Agenzia di protezione ambientale territorialmente competente che si pronuncia entro e non oltre il termine di trenta giorni dalla richiesta del proponente, eventualmente stabilendo particolari prescrizioni in relazione alla specificità del sito e dell’intervento.
Il proponente, trenta giorni prima dell’avvio dei lavori, trasmette agli Enti interessati il piano operativo degli interventi previsti e un dettagliato cronoprogramma con l’indicazione della data di inizio dei lavori;
28 comma 1Controlli e ispezioni Fermi restando i compiti di vigilanza e controllo stabiliti dalle norme vigenti, le autorità di controllo effettuano, mediante ispezioni, controlli e prelievi, le verifiche necessarie ad accertare il rispetto delle disposizioni del presente regolamento e, con riferimento alle disposizioni del Titolo II, degli obblighi assunti nel piano di utilizzo o alla dichiarazione di cui all’articolo 21, ovvero nella dichiarazione di avvenuto utilizzo.

Identificazione dei soggetti pubblici dotati di pari qualificazione e capacità tecnica

Alla luce dell’importanza delle attività oggetto di applicazione del “controllo equipollente”, e della loro frequente natura di attività istruttorie, una fase particolarmente delicata è costituita dall’individuazione dei soggetti pubblici dotati di “pari qualificazione e capacità tecnica” rispetto alle Agenzie per la protezione dell’ambiente territorialmente competenti.

Tale identificazione riveste particolare criticità, specialmente quando si considerino aspetti quali la conoscenza del territorio e la memoria storica delle attività di controllo ambientale effettuate nei siti oggetto delle attività.

Il DPR ha affrontato il problema, come spesso accade alla normativa italiana, demandandone la soluzione a provvedimenti successivi4. La storia ci ha purtroppo insegnato come tali provvedimenti attuativi siano stati spesso oggetto di ritardi biblici oltre che di generazione di ulteriore confusione che ha comportato frequentemente la necessità di ulteriori atti correttivi (si pensi alla storia pluriennale della stessa normativa in tema di terre e rocce da scavo).

Pur non volendo essere pessimisti, si evidenziano qui alcuni ordini di problemi che si spera vengano affrontati in maniera chiara in tale provvedimento attuativo, che non risulta allo stato attuale emanato.

Per quanto riguarda la equivalente qualificazione, non appare chiaro il contesto di valutazione dei soggetti pubblici. Infatti, vista la natura istruttoria di alcune attività, tale qualificazione potrebbe essere intesa come esperienza pregressa in procedimenti analoghi. Anche la presenza di procedimenti codificati con sistemi di gestione della qualità potrebbe essere considerata. Infine, la produzione tecnico scientifica nel settore in termini di pubblicazioni potrebbe costituire un elemento di valutazione. Peraltro, la competenza tecnica è oggetto di un separato elemento di valutazione.

Per quanto riguarda la valutazione della equivalente capacità tecnica, oltre alla già citata conoscenza del territorio e alla memoria storica delle attività di controllo, non sembra superfluo ricordare gli aspetti di competenza in termini di risorse umane, di strutture e di attrezzature. Competenza che vede inscindibilmente intrecciati gli aspetti normativi con quelli di natura tecnica veri e propri. Si pensi al numero e alla complessità delle competenze in gioco in attività istruttorie e di controllo, da quelle ingegneristiche a quelle geologiche ed idrogeologiche, a quelle di campionamento, a quelle analitiche e a quelle di simulazione.

Da questi brevi cenni si evince il notevole livello di indeterminatezza che, allo stato attuale, pervade il concetto di “pari qualificazione e competenza tecnica” dei soggetti pubblici dei quali il soggetto proponente può avvalersi.

Concetto di equipollenza e compiti del Sistema Nazionale di Protezione Ambientale (SNPA)

Con la legge 132 del 28 giugno 2016 è stato istituito il Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (SNPA) del quale fanno parte l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) e le Agenzie regionali e delle province autonome di Trento e di Bolzano per la protezione dell’ambiente.

Già nelle definizioni di cui all’art. 2 della Legge5 si evidenzia come l’aspetto di “rete” del sistema sia fondamentale al fine di garantire il livello di prestazioni ambientali attese, definito dai cosiddetti LEPTA (Livelli Essenziali delle Prestazioni Tecniche Ambientali).

Non si approfondiscono qui le funzioni del SNPA6, come definite dall’art. 3, sottolineando solamente che “il Sistema nazionale svolge le seguenti funzioni…”

introducendo quindi implicitamente un criterio di collaborazione tra i diversi soggetti costituenti l’SNPA stesso, declinato nel corpo del dispositivo normativo.

Con tali premesse di istituzione del sistema a rete delle Agenzie di protezione ambientale e dell’ISPRA ci si aspetterebbe una particolare considerazione nell’ambito del DPR 120 del 2017, in particolare rispetto all’introduzione del concetto di controllo equipollente.

In realtà, dalla lettura del DPR, non vi è traccia di richiami alla Legge istitutiva del SNPA che, per le sue caratteristiche, potrebbe costituire una prima immediata risposta alle croniche carenze in termini di risorse umane e strumentali di alcune realtà territoriali. Tali carenze costituiscono frequentemente la ragione della pratica impossibilità degli Enti di Controllo a garantire il rispetto delle tempistiche imposte dalle diverse normative per i numerosi compiti assegnati.

Conclusioni

Dalla lettura delle norme sembrano confrontarsi due approcci diametralmente opposti a fronte della ormai conclamata insufficienza delle forze in campo in termini di capacità di controllo del sistema agenziale, in particolare in alcune realtà territoriali.

Da un lato, quello del DPR 120 del 2107, che risponde a tale insufficienza ipotizzando la formalizzazione di soggetti e poteri sostitutivi, con le limitazione e le criticità viste.

Dall’altro, quello della Legge 132 del 2016, che vede in una logica di rete e di integrazione tra i vari soggetti costituenti il SNPA una possibile, sia pur parziale, risposta alle insufficienze viste per mezzo di una risposta del sistema agenziale nel suo complesso.

La questione sottesa a questi due approcci si riconduce essenzialmente alla seguente: si intende potenziare il sistema dei controlli ambientali così da renderlo efficace ed efficiente rispetto ai compiti assegnati dalle norme, di natura anche istruttoria, oppure si intende sopperire alle carenze strutturali e di organico con l’individuazione di “soggetti sostitutivi” che possano garantire il rispetto dei tempi previsti dalle norme? Solo il futuro prossimo potrà darci una risposta concreta a tale domanda a partire dall’emanazione del citato Decreto per l’individuazione della lista dei soggetti di pari qualificazione e competenza tecnica previsto dall’art. 13 comma 2 del DPR.



1Art. 13

Controllo equipollente

  1. Nel caso in cui l’Agenzia di protezione ambientale territorialmente competente non esegua le attività previste dagli articoli 10, 11, 12 e 20, comma 3, nei termini rispettivamente stabiliti dagli articoli 10, comma 2, 11, comma 1, 12, comma 1, e 20, comma 3; le suddette attività possono, su richiesta e con oneri a carico del proponente, essere eseguite anche da altri organi dell’amministrazione pubblica o enti pubblici dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti.
  2. Ai fini del comma 1, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del presente regolamento, con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Unificata, è individuato l’elenco degli organi dell’amministrazione pubblica o enti pubblici che svolgono attività tecnico-scientifica in materia ambientale o sanitaria dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti all’Agenzia di protezione ambientale territorialmente competente e sono approvate le tabelle recanti le tariffe che i proponenti devono corrispondere quali corrispettivi delle prestazioni richieste.

2Art. 4

  1. In attuazione dell’articolo 184-bis, comma 1, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, il presente Capo stabilisce i requisiti generali da soddisfare affinché le terre e rocce da scavo generate in cantieri di piccole dimensioni, in cantieri di grandi dimensioni e in cantieri di grandi dimensioni non sottoposti a VIA e AIA, siano qualificati come sottoprodotti e non come rifiuti, nonché le disposizioni comuni ad esse applicabili. Il presente Capo definisce, altresì, le procedure per garantire che la gestione e l’utilizzo delle terre e rocce da scavo come sottoprodotti avvenga senza pericolo per la salute dell’uomo e senza recare pregiudizio all’ambiente.
  2. Ai fini del comma 1 e ai sensi dell’articolo 183, comma 1, lettera qq), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, le terre e rocce da scavo per essere qualificate sottoprodotti devono soddisfare i seguenti requisiti:
    1. sono generate durante la realizzazione di un’opera, di cui costituiscono parte integrante e il cui scopo primario non è la produzione di tale materiale;
    2. il loro utilizzo è conforme alle disposizioni del piano di utilizzo di cui all’articolo 9 o della dichiarazione di cui all’articolo 21, e si realizza:
      1. nel corso dell’esecuzione della stessa opera nella quale è stato generato o di un’opera diversa, per la realizzazione di reinterri, riempimenti, rimodellazioni, rilevati, miglioramenti fondiari o viari, recuperi ambientali oppure altre forme di ripristini e miglioramenti ambientali;
      2. in processi produttivi, in sostituzione di materiali di cava;
    3. sono idonee ad essere utilizzate direttamente, ossia senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale;
    4. soddisfano i requisiti di qualità ambientale espressamente previsti dal Capo II o dal Capo III o dal Capo IV del presente regolamento, per le modalità di utilizzo specifico di cui alla lettera b).
  3. Nei casi in cui le terre e rocce da scavo contengano materiali di riporto, la componente di materiali di origine antropica frammisti ai materiali di origine naturale non può superare la quantità massima del 20% in peso, da quantificarsi secondo la metodologia di cui all’allegato 10. Oltre al rispetto dei requisiti di qualità ambientale di cui al comma 2, lettera d), le matrici materiali di riporto sono sottoposte al test di cessione, effettuato secondo le metodiche di cui al decreto del Ministro dell’ambiente del 5 febbraio 1998, recante «Individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero», pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 88 del 16 aprile 1998, per i parametri pertinenti, ad esclusione del parametro amianto, al fine di accertare il rispetto delle concentrazioni soglia di contaminazione delle acque sotterranee, di cui alla Tabella 2, Allegato 5, al Titolo 5, della Parte IV, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, o, comunque, dei valori di fondo naturale stabiliti per il sito e approvati dagli enti di controllo.
  4. Fatto salvo quanto previsto dall’articolo 24, comma 2, sull’utilizzo nel sito di produzione delle terre e rocce da scavo contenenti amianto presente negli affioramenti geologici naturali, alle terre e rocce da scavo, ai fini del loro utilizzo quali sottoprodotti, si applica per il parametro amianto la Tabella 1, Allegato 5, al Titolo V, della Parte IV, del decreto legislativo n. 152 del 2006, secondo quanto previsto dall’allegato 4 al presente regolamento. Il parametro amianto è escluso dall’applicazione del test di cessione.
  5. La sussistenza delle condizioni di cui ai commi 2, 3 e 4 è attestata tramite la predisposizione e la trasmissione del piano di utilizzo o della dichiarazione di cui all’articolo 21, nonché della dichiarazione di avvenuto utilizzo in conformità alle previsioni del presente regolamento.

ART. 2 Definizioni

  1. Ai fini del presente regolamento si applicano le definizioni di cui agli articoli 183, comma 1, e 240 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152,nonché le seguenti:
    1. «cantiere di piccole dimensioni»: cantiere in cui sono prodotte terre e rocce da scavo in quantità non superiori a seimila metri cubi, calcolati dalle sezioni di progetto, nel corso di attività e interventi autorizzati in base alle norme vigenti, comprese quelle prodotte nel corso di attività o opere soggette a valutazione d’impatto ambientale o ad autorizzazione integrata ambientale di cui alla Parte II del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;
    2. «cantiere di grandi dimensioni»: cantiere in cui sono prodotte terre e rocce da scavo in quantità superiori a seimila metri cubi, calcolati dalle sezioni di progetto, nel corso di attività o di opere soggette a procedure di valutazione di impatto ambientale o ad autorizzazione integrata ambientale di cui alla Parte II del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;
    3. «cantiere di grandi dimensioni non sottoposto a VIA o AIA»: cantiere in cui sono prodotte terre e rocce da scavo in quantità superiori a seimila metri cubi, calcolati dalle sezioni di progetto, nel corso di attività o di opere non soggette a procedure di valutazione di impatto ambientale o ad autorizzazione integrata ambientale di cui alla Parte II del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152;

ART. 13 – comma 2: Ai fini del comma 1, entro 60 giorni dalla data di entrata in vigore del presente regolamento, con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza Unificata, è individuato l’elenco degli organi dell’amministrazione pubblica o enti pubblici che svolgono attività tecnico-scientifica in materia ambientale o sanitaria dotati di qualificazione e capacità tecnica equipollenti all’Agenzia di protezione ambientale territorialmente competente e sono approvate le tabelle recanti le tariffe che i proponenti devono corrispondere quali corrispettivi delle prestazioni richieste.

ART. 2 Definizioni

  1. Ai fini della presente legge si intende per:
    1. a) «Sistema nazionale»: l’insieme composto dall’ISPRA, istituito ai sensi dell’articolo 28 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e dalle agenzie istituite in attuazione dell’articolo 03 del decreto-legge 4 dicembre 1993, n. 496, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 gennaio 1994, n. 61, quale rete che attua i livelli essenziali delle prestazioni tecniche ambientali (LEPTA), nel rispetto della presente legge e delle leggi regionali e delle province autonome vigenti in materia;
    2. e) «livello essenziale di prestazione»: il livello qualitativo e quantitativo di attività che deve essere garantito in modo omogeneo sul piano nazionale, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, di cui i LEPTA costituiscono l’applicazione in materia di ambiente.

ART. 3

  1. Nel rispetto delle competenze delle regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, il Sistema nazionale svolge le seguenti funzioni:
    1. monitoraggio dello stato dell’ambiente, del consumo di suolo, delle risorse ambientali e della loro evoluzione in termini quantitativi e qualitativi, eseguito avvalendosi di reti di osservazione e strumenti modellistici;
    2. controllo delle fonti e dei fattori di inquinamento delle matrici ambientali e delle pressioni sull’ambiente derivanti da processi territoriali e da fenomeni di origine antropica o naturale, anche di carattere emergenziale, e dei relativi impatti, mediante attività di campionamento, analisi e misura, sopralluogo e ispezione, ivi inclusa la verifica delle forme di autocontrollo previste dalla normativa vigente;
    3. attività di ricerca finalizzata all’espletamento dei compiti e delle funzioni di cui al presente articolo, sviluppo delle conoscenze e produzione, promozione e pubblica diffusione dei dati tecnico-scientifici e delle conoscenze ufficiali sullo stato dell’ambiente e sulla sua evoluzione, sulle fonti e sui fattori di inquinamento, sulle pressioni ambientali, sui relativi impatti e sui rischi naturali e ambientali, nonché trasmissione sistematica degli stessi ai diversi livelli istituzionali preposti al governo delle materie ambientali e diffusione al pubblico dell’informazione ambientale ai sensi del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195. Gli elementi conoscitivi di cui alla presente lettera costituiscono riferimento ufficiale e vincolante per le attività di competenza delle pubbliche amministrazioni;
    4. attività di supporto alle attività statali e regionali nei procedimenti e nei giudizi civili, penali e amministrativi ove siano necessarie l’individuazione, la descrizione e la quantificazione del danno ambientale mediante la redazione di consulenze tecniche di parte di supporto alla difesa degli interessi pubblici;
    5. supporto tecnico-scientifico alle amministrazioni competenti per l’esercizio di funzioni amministrative in materia ambientale espressamente previste dalla normativa vigente, mediante la redazione di istruttorie tecniche e l’elaborazione di proposte sulle modalità di attuazione nell’ambito di procedimenti autorizzativi e di valutazione, l’esecuzione di prestazioni tecnico-scientifiche analitiche e di misurazione e la formulazione di pareri e valutazioni tecniche anche nell’ambito di conferenze di servizi ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241;
    6. supporto tecnico alle amministrazioni e agli enti competenti, con particolare riferimento alla caratterizzazione dei fattori ambientali causa di danni alla salute pubblica, anche ai fini di cui all’articolo 7-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502;
    7. collaborazione con istituzioni scolastiche e universitarie per la predisposizione e per l’attuazione di programmi di divulgazione e di educazione ambientale, nonché di formazione e di aggiornamento del personale di amministrazioni e di enti pubblici operanti nella materia ambientale;
    8. partecipazione, anche attraverso azioni di integrazione dei sistemi conoscitivi e di erogazione di servizi specifici, ai sistemi nazionali e regionali preposti agli interventi di protezione civile, sanitaria e ambientale, nonché collaborazione con gli organismi aventi compiti di vigilanza e ispezione;
    9. attività istruttoria per il rilascio di autorizzazioni e per l’irrogazione di sanzioni, nel rispetto delle competenze di altri enti previste dalla normativa vigente;
    10. attività di monitoraggio degli effetti sull’ambiente derivanti dalla realizzazione di opere infrastrutturali di interesse nazionale e locale, anche attraverso la collaborazione con gli osservatori ambientali eventualmente costituiti;
    11. funzioni di supporto tecnico allo sviluppo e all’applicazione di procedure di certificazione della qualità ecologica dei prodotti e dei sistemi di produzione;
    12. funzioni di valutazione comparativa di modelli e strutture organizzative, di funzioni e servizi erogati, di sistemi di misurazione e valutazione delle prestazioni, quale attività di confronto finalizzato al raggiungimento di migliori livelli prestazionali mediante la definizione di idonei indicatori e il loro periodico aggiornamento, ivi inclusa la redazione di un rapporto annuale di valutazione comparativa dell’intero Sistema nazionale.
    13. Ai fini del perseguimento delle finalità di cui all’articolo 1 e dello svolgimento delle funzioni di cui al comma 1 del presente articolo, anche in forma associata tra loro e in concorso con gli altri soggetti operanti nel sistema della ricerca, l’ISPRA e le agenzie partecipano e realizzano attività di ricerca e sperimentazione scientifica e tecnica.
    14. Le funzioni di cui al comma 1 possono essere svolte, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, anche mediante convenzioni stipulate con enti pubblici competenti del sistema della ricerca nazionale, come le università, l’Agenzia nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e lo sviluppo economico sostenibile (ENEA), il Consiglio nazionale delle ricerche e i laboratori pubblici, per l’acquisizione di specifiche conoscenze necessarie all’assolvimento dei propri compiti di prevenzione, controllo e monitoraggio dell’ambiente.
    15. I dati e le informazioni statistiche derivanti dalle attività di cui al comma 1, trattati e pubblicati ai sensi del codice dell’amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, costituiscono riferimento tecnico ufficiale da utilizzare ai fini delle attività di competenza della pubblica amministrazione.

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